25/03/2014｜楊照 | 蘋果日報
平心靜氣說說很基本，屬於政治知識ABC等級的事吧！
國家的行政權和立法權有分工．對外和其他國家談判、協議時，只能由行政單位和對方的行政單位談，你有你的考量，我有我的需求，雙方各提各的想法，然後在談判桌上，把彼此同意的部分，寫成了具體文字固定下來，那就形成了協約草案。
草案之所以是草案，就是因為行政單位還有上級審查──代表民意的立法權．所以和別人談好的協議協約，要帶回家來，問問立法單位：「這樣可以嗎？」會得到兩種答案，簡單的是：「可以」，那麼就照著原條文通過．另一種答案，當然就是「不可以」，立法權會有很多不同考慮說「不」，也會有不同附加意見，然而不管立法權不同意的究竟是哪一條、哪一點、甚至是協議中的哪一個字、哪一個標點符號，一旦他們不願按照原件通過，那麼就算是再小的修改，都不可能由立法單位自己說了算數，也不可能由行政單位接受意見改了了事，這牽涉到和別的國家的互動談判，一定要對方也同意才行。
基於這樣的道理，所以每一個國家的制度，都必然要有兩個彼此權衡的機制．一方面對外協議一定要由立法權來審查；但另一方面，又一定要對立法權的審查有所限縮，以保留行政權對外談判的空間．立法權由眾多民意代表集體行使，多元利益組合是其本質，也就意味著立法權的聲音五花八門，很難統合，如果立法權可以無限制地表達、要求協議內容，那麼結果一定是，這個國家別想跟其他國家談判達成甚麼協議了。
兩岸之間的協議談判，仍然是協議談判，卻在這個普遍的基礎上，多增加了兩項麻煩的變數．一項是，實質上國與國間的協議，卻不能以國與國的正常架構表現，必須另闢蹊徑躲開敏感的主權問題．另一項其實更麻煩的：一邊是民主制度，一邊不是．落在協議上，就是談判桌上雙方代表授權程度天差地別．大陸那邊，行政與立法一體，不管是國務院或國台辦，甚至海協會，談判來往中答應了的，就是了，就算數．台灣這邊，就算是總統主張的、行政院長說的，通通要回來過立法院這關。
依照目前台灣立法權行使的規則，對於協議，立法院擁有的是同意權．立法院有權不同意不通過．但立法院沒有權力「實質審查」，也就是立法院不能自己擬協議條文．理由很明白，立法院很難有共識，在對外關係上要聽立法院的，那絕對不會是對台灣最有利的安排，更不可能能夠得到談判對方的同意。
換句話說，立法院可以對協議「逐條提出意見」，卻不能「逐條審查」，不能說這條通過、那條不通過；這條維持原樣、那條改成那樣．因為他們審的，不是國內法，是協議．行政權跟人家談好的，要更動任何一條，甚至要更動任何一個字句，都不是我們自己說了算，必須知會對方，重新和對方溝通、談判。
每個國家都是用這種方式處理協議，不然國與國的協議是簽不成的．然而這麼簡單的邏輯，在我們這個社會，卻好像從總統到立法委員到媒體到學生，通通都不了解或不在意。
總統和行政單位好像不知道協議需要經過立法權同意，事先不跟社會溝通，不知會詢問立法院，自己閉門造車擬協議條文，談好帶回來，才煞有介事要求「原案通過」．協議本來就只能「原案通過」，不然就等於「不通過」，就要重啟談判，這是自然的道理，哪需大張旗鼓咬牙切齒強調呢？
我們的立法院違背自己的議事規則，冒出一個不存在的協議「逐條審查」主張來，根本沒有法源可以在院會「逐條審查」，等於是大家在沒有明確遊戲規則下進行，能不吵架不拖延嗎？
唉，最糟的是，自以為很重視這項協議的媒體、學者、學生，可曾重視到願意先將這麼簡單的道理放在心中當一回事想想嗎？可曾明瞭當那個缺乏政治智慧的總統說要「原案通過」時，聽起來很可惡，實際上他說的是實話，協議本來就只能「原案通過」，不然就必須重新和對方談判；相對地，當他「讓步」同意「逐條審查」時，他在騙人，他在給我們他根本沒有權利做的承諾，在給一個協議本質道理上根本不存在的幻夢。
