在中国经济社会政策体系中，中长期发展规划占有十分重要的地位，它处于顶层位置，是国家经济社会的发展战略，也是各项具体经济政策的主要依据。从某种意义上说，中国改革开放能够取得巨大成就，一个重要的原因就是有效发挥了中长期规划的战略导向作用。
在此，我试图对“十二五”规划《建议》（下称《建议》）的基本逻辑谈一些个人的理解。
新特征和新挑战
“十二五”规划面临的背景与众不同，一方面中国面对国际金融危机冲击后外部环境发生了巨大变化，国际政治和经济发展格局存在诸多不确定性；另一方面中国开始步入中等偏上收入国家行列，出现了很多与发展阶段相关的新特征新挑战。
中国经济政策的制定者需要回答的问题是，怎样适应这种新的结构性变化，明确国家经济发展的战略取向。答案就是要在全面持续协调发展的理念指导下，加快转变经济发展方式，这才是《建议》的主体思想。
加快转变经济发展方式的核心内容，是扩大国内市场需求。具体地说，《建议》要解决的核心问题是，使中国的广大中低收入者逐步转变为中等收入者，以其消费能力为支撑，使中国逐步成为国内市场规模位居世界前列的国家。
实现扩大内需特别是居民消费需求的目标并不是一件容易的事，必须更重视提高人力资本质量，必须通过全方位的结构性改革和建立新的利益激励机制才能实现转型。
《建议》的基本逻辑是，外部需求结构的变动使全球化进程放缓、市场收缩，中国必须加快转变经济发展方式和扩大内需，努力改善民生，这样才能保持良好的发展态势，而加快转变经济发展方式和扩大内需必须以更大的决心和勇气深化改革。
围绕扩大内需提出的三个重点问题
在扩大内需的诸多问题中，本文主要想说明三个相互联系的核心问题：
一要把握中国在全球经济分工中的准确定位。
通过客观评价国际金融危机发生后全球主要经济体的储蓄和消费格局、产业政策取向及人口技术条件，理性分析中国的发展潜力和发展阶段性挑战，《建议》认为，中国在未来全球经济中的经济角色可以简单概括为，在继续发挥全球制造中心作用的同时，逐步扮演全球市场大国的角色，使中国成为国内市场规模位居世界前列的国家。
在“十二五”期间，中国要继续扮演好制造中心的角色，必须完善投资软环境，增强市场配置资源的弹性，加强知识产权保护，提升人力资本的质量，增强技术创新能力，完善产业配套和物流配送能力，建立适应国内和国际两个市场的贸易和金融结算系统，发展战略性新兴产业，保持传统竞争优势，提升制造业的质量和水平。
更为重要的是，《建议》提出，中国要逐步成为国内市场规模位居世界前列的国家，扮演起全球产品购买者的角色。这个提法在中国的中长期经济发展战略中第一次明确提出，其内涵比较丰富。
首先，这个定位表达了《建议》对经济全球化的认同。经济全球化趋势的形成历史是人类利益本能、市场机制力量和生产力水平提高的客观结果，否定这个趋势并试图从全球经济时代后退到国别经济时代的想法，显然是十分幼稚和不现实的。
其次，这个定位反映了《建议》对中长期全球经济发展格局的判断。二十国集团的领导人在全球经济再平衡问题上达成共识，但几乎所有国家都希望再工业化和扩大出口，同时又对国内居高不下的高失业率束手无策。因此，世界需要一个迅速扩大的市场应对新一轮经济低迷的冲击。据瑞银研究报告分析，到2015年，中国国内市场消费将成为仅次于美国的全球第二大消费市场，这显然是世界的福音。
再次，这个定位表达了中国宏观政策和贸易政策的取向。《建议》提出了中国实现国际收支基本平衡的目标，货币渐进升值是可以接受的政策选择。为了减少经常项目顺差，在扩大国内消费需求的同时，中国要发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用，促进贸易收支基本平衡。要继续完善投资环境吸引外资，同时要加大资本输出力度。
最后也是最重要的，这样的定位，与到2020年把中国建成全面小康社会的目标高度衔接、与扩大内需和转变经济发展方式的要求高度一致。“十二五”期间，必须使全国人民共享改革开放成果，避免收入分配两极分化，提高中产阶级比重，为实现共同富裕奠定基础，这是实现国家角色定位的出发点和归宿点。同时，在全球气候变化背景下，明确提出了控制能源消费总量这一十分严格的指标。
二要选择恰当的城市化模式。
中国城市化发展所创造的投资和消费需求巨大，将带动需求结构升级，提高农业规模经济效益，增加服务业的比重，为制造业技术创新提供平台，进而成为创造就业和拉动中国经济增长的来源。这是扩大内需的主要源泉。
在选择城市化模式上，中国长期以来存在小城镇派和特大城市派的两派之争。中国小城镇的主要特点是生产出口产品，在人多地少的中国，规模经济效率低的小城镇遍地开花，冲击了传统国有企业这个计划经济的根基，并且成为中国加工贸易的主要力量。但令人遗憾的是，除了资源生态破坏等现象加剧之外，缺乏国际市场将使生产型小城镇的发展失去国际市场支持，因此，大部分小城镇的人口数量都在下降，中等城市的情况也不例外，转移的富余农业劳动力，越来越多地流向省会以上级别的大城市。同时要看到，在现存的社会资源配置情况下，一味支持特大城市发展模式也走不下去。这种情况在很大程度上限制着城市化进程。
基于这样的分析，《建议》提出发展城市群的政策导向和建设网络化城市（City
Networking）的发展模式。“网络化城市”是通过轻轨、地铁、其他公共交通和通信系统，把不同区域内的大城市和中小城镇整合起来，在合理的运输半径内实现大中小城市的“同城化”，以此实现特大城市的规模效益。在这个模式下，大城市将更多地提供市场和就业机会，而周边处于合理运输半径并被纳入城市网络的中小城镇侧重提高产业专业化分工职能，并为农村转移人口提供住房和教育、医疗等公共产品。
在选择合理的城市化模式的同时，使农民工市民化要解决的诸多问题之中，最核心的问题是住房，这次《建议》明确提出了通过建设公租房解决住房问题的思路。
三要正确处理经济增长和收入分配的关系。
怎样处理好这对关系，使中国避免陷入中等国家收入陷阱，是《建议》需要格外审慎处理的问题。
到目前为止，理论界对中等国家收入陷阱尚无明确定义，但“二战”后经济发展的历史表明，除日本、韩国、新加坡和中国香港地区之外，大部分亚洲国家和拉美国家在人均收入超过5000美元后，都出现了经济增长的大起大落，都没有逾越人均收入1万美元的关口。虽然产生这种结果的原因各不相同，但在这个发展阶段，经济结构往往变化剧烈，在变化面前，处理经济增长和收入分配关系的盲目性在这些国家几乎是普遍现象。
同样引人深思的是发达国家在这次国际金融危机中所暴露的问题。从某种意义上来说，本次国际金融危机的发生，与有些发达国家处理经济增长和收入分配的关系严重失误直接相关。
认真研究国际经验教训和客观分析中国实际情况后，《建议》在处理经济增长与收入分配的关系上明确提出，首先要保持经济平稳较快发展，努力提高质量和效益。同时，要把提高居民收入在国民收入分配中的比重和提高劳动报酬在初次分配中的比重作为调整收入分配的基本目标。在“十二五”时期实现提高“两个比重”的目标是可能的，沿海和内地、城市和农村存在收入分配差距收缩的客观条件。沿海和内地的分配差距在于沿海地区率先纳入全球经济分工体系带来的红利，在全球化形势逆转后，生产要素已加快向中西部地区转移，这可能逐步缩小两者的收入差别。城乡二元结构将随着城市化进程加快而逐步淡化，这也是历史必然。最根本的问题是，中国已经出现劳动力供求关系的变化，这使劳动和资本的谈判力量对比出现明显逆转，在这样的历史阶段，工资收入占全部收入的比重提高是大势所趋。
“十一五”规划期间，政府公共政策的重点已经更多转向并将继续坚持改善民生和提供公共服务，在国民收入分配格局中，将使政府、企业和居民的比重出现变化。
在这些趋势可能使收入分配差距收敛的客观依据面前，《建议》强调了以下重要政策取向：
第一，在发展和改革中解决前进中的矛盾。中国最大的风险在于失去经济发展的动力和共识。要坚持发展这个执政兴国的第一要务，保持适度的经济增长速度，增强协调性，提高质量，在经济增长中创造充分就业的机会。尤其要大力发展小型微型企业和服务业，建立和完善劳动力市场，为创业和就业创造良好的制度环境。在提高增长质量和扩大就业中增加居民收入和扩大中等收入者比重，而不采用极端的再分配方式“杀富济贫”。
第二，加快建立在财力上可持续的基本公共服务体系。政府要通过提供社会保障、基本医疗、义务教育等均等化的公共服务来改善民生，这是解决增长与分配矛盾的政策着力点。重要的是，要对分散化和碎片化的社保体系加快重新整合步伐，扩大覆盖面，提高统筹层次，逐步提高标准，使之适应劳动力转移加快的新局面，为社会稳定建立安全网。对照拉美和一些欧洲福利国家的教训，政府提供基本公共服务的标准要与政府的财力相适应，公共服务体系要有利于激励而不能影响劳动者的自我奋斗精神。
第三，改革收入分配制度。要处理好公平和效率的关系，创造起点公平的各种条件。要完善公开透明的市场秩序，通过合理合法的竞争获得生产要素和市场准入的公平机会。要调节垄断行业的高收入，保护劳动者的合法收入，规范管理灰色收入，严厉打击非法收入。
第四，重视发展教育和提高人力资本质量。从长期来看，不同社会群体的收入差距主要是由人力资本质量差距引起的，贫困的代际遗传是由于教育质量和机会不公引起的，因此《建议》对教育发展，特别是提高教育公平性和改善教育质量，作了前所未有的详细规划。
第五，引导社会舆论。处于中国特定的发展阶段，当绝对贫困现象逐步消灭后，相对贫困现象更令人难以接受。在这种情况下，必须以执政党而不是革命党的立场，主动引导改革向上的社会舆论，鼓励人们艰苦奋斗和创业致富。必须强化改革的社会共识，增强人们对社会主义市场经济体制的信心和现代公民意识，使全社会对收入分配差距扩大和今后这一差距可能缩小这个历史阶段性特征有理性认识。《建议》专论了提高国家文化软实力问题，对有利于平滑实现转型的社会价值取向和公民意识提出明确要求。
改革的总体规划、顶层设计和重点内容
“十二五”规划对改革提出的直接要求是，通过改革实现转变经济发展方式和扩大内需的目标。《建议》认为，中国改革处于攻坚阶段，不加快改革就无法实现可持续发展，在改革内容上则突出强调了两点：
第一，改革需要总体规划和顶层设计。
与以往“利益倒逼改革路径”不同，《建议》第一次明确提出了改革总体规划和顶层设计的概念，提出这个概念有深刻的历史背景。一，虽然实验和试错的改革方式仍十分重要，但加快转变经济发展方式所需推进的改革必须整体配套、协调推动，涉及经济、社会、政治各领域，必须制定总体规划，对系统目标、系统结构和功能进行顶层设计，动员全社会成员形成深化改革的舆论共识，并以立法形式固化改革成果，其动力机制是自上而下的，虽然初始动力仍在基层，但任何局部改革实验都无法替代对新一轮改革的顶层设计。二，国际金融危机的发生，使政府的主要力量用于应对外部挑战和震动，虽然改革继续推进，但是不少重要改革内容被迫放缓。在应对国际金融危机过程中，经济社会的快速变化和发展又提出许多新的改革议题。在新老改革任务叠加的形势下，必须明确时间表和优先顺序，使改革有序推进。三，随着中国经济在全球经济中的地位提高，国内改革也成为影响全球经济治理的重要因素，在总体规划和顶层设计中，需要立足全球政治经济格局变化，考虑其外部性及多重反馈因素。当改革从经济层面逐步进入政治与经济体制改革同步推动的新阶段后，需要进一步明确推动改革的政治原则，进一步深化社会主义民主政治的内涵，这也不是局部改革所能回答的。
第二，围绕转变经济发展方式和扩大内需，在此具体介绍几项重点改革任务。
一是围绕扩大就业和完善创业环境推动改革。
通过扩大就业和完善自主创业环境增加普通劳动者收入，关键要大力发展劳动密集型的小型民营企业，这是扩大就业和创业机会的主要空间。
为此，《建议》希望加快推动几项重要的改革。要以立法形式放宽市场准入，完善发展环境，与国有经济享受同等的公平待遇。要建立正式的融资渠道，加快中小商业银行的发展，特别是用股份制方式对农村信用社进行全面改造，使之成为县域商业贷款的主体，发挥其配置储蓄资源的重要作用。要继续深化资本市场特别是创业板风险投资市场的改革，使小型企业的创新行为获得金融资源支持。要加大政府在财政、税收方面支持力度，完善市场竞争环境，加强权益保护，加快信用评价机构的发展和社会诚信体系建设，创造有利于小企业发展的政策环境。
与此相对应，要清醒认识到深化国有企业改革的重要性，准确界定国有企业在整个国民经济中应当发挥的作用，进一步鼓励竞争，反对垄断，使不同规模企业和不同所有制企业平等获得发展机会。
二是围绕城市化和人口转移推进改革。
这主要包括保障性住房建设、社会保障体系的整合，以及加快教育、医疗卫生体制改革等内容。这里重点介绍前两项改革。
“十二五”时期，《建议》解决住房问题的基本思路是：
第一，明确政府与市场及不同层级政府之间的分工。中央政府将更注重基本政策和制度建设，地方政府更多承担廉租房建设和公租房建设的责任。要努力满足转移的农村富余劳动力和中低收入者的居住需求，但不盲目追求提高产权房比重。
第二，规范土地使用、住房消费信贷条件，引导形成满足多元化需求的商品房供给体系。
第三，开展试点，在建立个人住房信息系统、征收对象和标准、税收归属和使用等方面积累经验，研究开征房地产税，以此减少地方政府对“土地财政”的依赖并获得扩大公共服务的税源。
第四，控制货币供应总量，引导社会预期，严格管理投机需求，避免资产价格大幅波动。
把“碎片化”的社会保障体系整合起来，扩大覆盖面和实现基础养老金的全国统筹，适应城乡劳动力转移的新形势，是“十二五”时期社会领域改革的重要任务。要实现这个目标，必须对各省基础数据进行系统性集成，对支出对象进行精确核实，并调整原有队伍管理归属，防止道德风险。要调整中央和地方的事权与财权关系，使事权与财力相匹配。在具有跨省外部性的社保领域，要逐步提高中央政府事权集中度。通过国有企业利润“分红”，补充社会保障体系的资金缺口。同时，积极推进养老基金投资运营。
三是围绕加快服务业发展、提升制造业水平和发展战略性新兴产业推进改革。
税负过高是影响服务业发展的主要问题，把增值税征收方式扩大到服务业并相应取消营业税是改革方向。此外，服务业发展要在土地使用、水价、电价等方面享受与制造业的同等待遇，放宽市场准入，调整不利于服务业发展的法律。服务业发展需要更高质量的人力资本，这对加快教育改革提出了新要求。
受市场条件变化和资源环境制约，中国的制造业必须在节约能源、降低物耗、减少污染排放和提高劳动生产率方面取得明确进展。为此，《建议》提出加快煤、电、油、气、水等价格改革步伐，普遍实行资源税，使资源价格真实体现市场供求关系和外部成本。明显减少政府对微观经济活动的干预，限制各级政府的投资冲动，减少重复建设和产能过剩，这些都要求进一步转变政府职能，改革投资审批制度，完善政府绩效评估制度，并加快市场体系特别是要素市场改革。
在应对国际金融危机冲击的过程中，战略性新兴产业的发展全面加快。《建议》对发展战略性新兴产业强调：第一，坚持市场需求的导向作用，强化企业技术创新的主体地位。第二，保护知识产权。《建议》决心在社会舆论、立法和执法、经济和科技政策激励等各个方面加强知识产权保护力度，努力实现建设创新型国家的目标。
从外部环境特别是总需求出现的结构性变化，到转变经济发展方式和扩大内需，从扩大内需到推进城市化，发展服务业、提升制造业和扩大就业，从发展方式转变到推进改革的路径和重点领域，《建议》有着内在的逻辑递进关系，这是中国未来发展和改革的路线图。
（本文摘自中国发展研究基金会一项课题研究成果，全文见《比较》第54辑）
刘鹤为中央财经领导小组办公室副主任、国务院发展研究中心副主任
