壹、未來四年情勢綜合研判
討論未來四年的兩岸關係，首先必需對影響兩岸關係的外在因素，或曰結構因素的變化，有所了解，才能討論兩岸關係發展的可能性。從外在因素來看，在可預見的未來兩岸關係的發展中，包括國際地緣政治的轉變，相關國際政治、經濟形勢的變化，以及美國、東海與南中國海的變局，都是攸關兩岸關係的結構性外在變數。茲分述如下：
一、世界政治經濟格局正在快速重組
從人類跨入二十一世紀開始，世界政治經濟格局變化的腳步不斷加快，這個變化的主軸就是非西方世界的全面崛起，與西方世界的相對衰敗與式微。最近幾年不少敏銳的觀察家都不約而同的指出，我們正處於一場歷史大變局的開端。美國《新聞週刊》前任總編輯 Fareed Zakaria 在 2008 出版的《後美國時代的世界》（Post American World）這本書就指出，當前的歷史變局是過去五百年來人類歷史第三次重要的結構性轉移。第一次是西歐的崛起，第二次是美國的崛起，第三次是非西方世界的崛起。從亞洲的角度來看，這是一個三百年來歷史趨勢的大反轉。在十八世紀初期，中國、印度與回教世界仍與西方分享世界舞臺，但是隨著工業革命以及殖民主義的擴張，亞洲各民族一一落入西方列強的宰制，西方國家主導了人類歷史長達三百年。然而，正如李光耀公共政策學院院長 Kishore
Mahbubani 教授在其新書「新亞洲半球」所言，進入二十一世紀世界權力的重心明顯向亞洲移動，亞洲將成為人類歷史舞臺上的要角。「新亞洲半球」的崛起，可以跟二十世紀崛起的西半球一樣撐起半邊天。在世界舞臺上西方國家獨佔鰲頭的時代已經告一段落。
伴隨著全球生產力以及財富重分配而來的是全球秩序與治理體制的結構重組。戰後的全球秩序是美國支配的霸權體系與西歐推動的法治體系的混合體，這個秩序是由美國與西歐聯手建構的，基本上是以西方國家的價值與利益為核心。非西方世界的全面崛起則意謂著全球治理機制必須做出相應的調整。在 2008 年金融危機之後，西方國家不得不接納非西方大國參與全球經濟治理，因為西方國家陷入最險惡的金融危機，必須依賴新興國家的儲蓄來挽救財政危機，依賴新興國家的投資與消費增長帶動世界經濟復甦，所以才有 G20 的出現，以及 IMF 認股權結構的調整。這也意謂著，金磚五國（BRICS）將成為非西方世界的領頭羊，並逐漸取得處理全球議題的話語權。
2008 年的世紀性金融風暴一舉打破了美國主導的全球政治與經濟格局。過去二十年，全球經濟一直處於結構性失衡狀態，美國拼命消費，亞洲拼命生產。美國印製美元購買進口商品，世界各國向美國提供商品而獲得美元，再用獲得的美元購買美國國債和機構債充作本國外匯儲備，從而支撐了美國的消費能力與壓低了美國國債的長期利率。哈佛大學經濟史學家尼爾•弗格森（Niall Ferguson）曾一語道破：「這就像現代經濟史上最大的免費午餐」。然而天下沒有永遠的免費午餐，長期而言，新興市場不可能持續為美國買單，再加上民主與共和兩黨惡鬥，讓美國政治體制運作失靈，乃導致國際信評機構調降美國主權債信，美國政府債信危機的紅燈已經亮起。
在可預見的將來，美國的國債危機會越演越烈。最近在華府引發巨大迴響的一本警世之作，是由彼得森國際經濟研究所學者阿文德•薩博拉曼尼亞（Arvind Subramanian）去年九月出版的新書《日蝕：生活在中國經濟主導地位的陰影下》。這本書以一個噩夢的場景揭開序幕：「2021 年的某一天，美國總統跑去距離白宮不遠的國際貨幣基金，簽署一份與該組織的中國籍總裁商討達成的救助貸款一攬子協定。」這本書在華府引發熱烈的討論，因為他所描繪的美國噩夢已經不是杞人憂天的幻想，而是可以想像的模擬情境。
這也意謂著，美國主導的全球貨幣金融體制遲早面臨結構重組的命運，美元也將最終將失去世界儲備貨幣的獨佔地位。國際貿易結算貨幣將邁入多元化、區域化格局，人民幣的國際化腳步將加快，人民幣成為亞洲區域貿易的主要結算貨幣以及亞洲債券市場的主要計價單位的趨勢將越來越明顯。為因應美元弱化的長期趨勢，東亞主要國家將緊密協調貨幣與匯率政策，相互持有對方國債。去年年底首度訪問中國大陸的日本首相野田佳彥，在北京向溫家寶承諾，日本將開始購買一百億美金的中國大陸國債，並在其他項目上達成範圍廣泛的金融合作協議，正說明這個大趨勢已經形成。
二、中國大陸的崛起
中國大陸自改革開放後，中國經濟的表現大受矚目，特別是上世紀九十年代實施改革開放後經濟發展更是一日千里。30 年來中國大陸國內生產毛額（GDP）以年均將近 10%的高速度增長，是歷史上增長速度最快的經濟實體。2010 年中國 GDP 總量超越日本，位居世界第二（居美國之後）。因而有學者預測，2020年到 2030 年間中國 GDP 將超過美國。同時，中國政府使 3 億人口脫離貧困，而且使中國人均收入增長了 8 倍。根據 2010 年 10 月達成的相關共識，中國在國際貨幣基金會（IMF）的股份比例將從世界第 6
在 2012 年內提升至第 3。在軍事方面，中國人民解放軍擁有 230 萬服役軍人，是世界上人數最多的軍
隊。但和西方已開發國家的軍事相比還是比較落後，目前正在大力的改善軍隊的裝備和現代化技術。北京也用海軍計劃來發展「藍水海軍」，還是世界上 5 個獨立擁有核潛艇的國家之一。軍用的大飛機研製據信也已啟動，屆時中國可能會研製擁有遠程的大型戰略轟炸機。
在國際影響力方面，由於中國的經濟增長勢頭強勁，中國與國際社會的互動跟以前相比大大增加。北京在第三世界國家實行一種無意識形態的援助外交，這種外交政策給中共在第三世界國家尋得名聲，在東南亞、中亞地區、中東地區，北京分別採取經貿、能源、反恐等不同的外交策略，因而威脅到西方國家傳統對在上述地區的影響力。
歐洲作為一個整體（歐盟）在傳統上是美國的盟邦。在中共崛起後，中歐雙方的政治、經濟和文化緊密聯繫，2008 年中歐貿易額達 4,225 億美元。歐盟成為中國最大的貿易夥伴，最大的技術引進來源地和重要的投資來源地。歐債危機以權來，中歐的關係更近，而北京的影響力也隨之提升。
在軟實力部份，中國大陸是世界第二大科技研究國，中國現今大約有 926,000位研究員，僅居美國之後。自 1998 年北京在科技研究方面的經費翻了三倍。在2010 年中國大陸的工程博士數量可能會超過美國。許多跨國公司都在中國大陸建立了研究中心。2010 年 10 月，天河一號超越美國「美洲虎」超級計算機，成為當時世界上最快的超級計算機。
中國有著悠久的文化、歷史和哲學。歷史上的 3,000 多年，中國一直獨樹一幟，對東亞諸國有深刻之影響。目前北京到各國設立孔子學院，補助中文學習，都展現了中共發揮軟實力的企圖心。
三、美國重返亞洲
以上的分析意謂著長久以來臺灣所熟悉的東亞戰略格局將出現根本性的變化。過去六十年來東亞的政治經濟格局清晰而單純，美國既支配著東亞的安全秩序，支撐著東亞各國出口導向的經濟發展戰略，也引導東亞各國的民主化進程。
美日軍事同盟是美國主導東亞安全秩序最牢靠的支柱，日本也是美國主導的亞太
多邊經濟合作體制最主要的擁護者。這個清晰結構在過去十年內已經出現變化深
刻的改變，在未來十年會出現更劇烈的變化。日本前任首相菅直人就曾經提出日
本遲早必須思考是否需要在美國與中國之間改採等距政策。
東亞的安全秩序已經出現華府與北京共同管理的格局，在朝鮮半島與臺灣海
峽的衝突管理上更是如此。未來美國對於中國維護核心利益的意志將更為顧忌，
尤其是解放軍已經具備阻絕美軍進入西太平洋周邊水域的遏阻能力。美國目前最
擔憂的就是北京主導的東亞自由貿易區塊正在加速形成，打造東亞經濟共同體的
政治動力正蓄勢待發，而這個形成中的東亞經濟整合作體制是排除美國在外的。
所以兩年前，在伊拉克抽身之後美國立刻以高姿態宣告重返亞洲，這次歐巴馬在「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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夏威夷 APEC 高峰會上，更信誓旦旦「美國將永遠是太平洋的強權」。
為了抗衡中國大陸在東亞地區與日俱增的影響力，最近美國同時打出兩張
牌：第一是強勢介入南海問題，藉此與東協國家合作抗衡中國的勢力，還做出相
應的軍事部署，以澳洲達爾文作為前進南海的前緣基地。第二是在 APEC 框架下
推動「泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定」（簡稱 TPP）的談判，來重建美國在亞
太區域經濟合作中的領導性地位。TPP 原是 APEC 四個規模較小的經濟體成員
（新加坡、智利、汶萊和新西蘭）在 2006 年簽訂的一項多邊自由貿易協定（FTA）。
2009 年歐巴馬在新加坡舉行的 APEC 高峰會上，宣佈加入 TPP 談判，並試圖把
它改造成一個實現零關稅、零壁壘的高層次區域自由貿易架構。美國從去年開始
力邀日本加入談判，並終於在這次夏威夷 APEC 高峰會上得到野田首相積極的回
應。
面對這兩大超強在軍事與經濟上的戰略拔河，臺灣自然必須小心因應，絕對
要避免陷入被迫選邊的窘困。從表面形勢看來，臺灣最好能多管齊下、廣結善緣，
一方面加速完成 ECFA 後續四項協議的談判，以及順利完成與新加坡經濟伙伴協
議談判，作為連結東亞自由貿易區的切入點，以逐步擺脫在東亞被邊緣化的危
機。同時，加速與紐西蘭的經濟伙伴協議談判，作為未來申請加入 TPP 談判的
敲門磚。但在現實考量上，臺灣決策者的頭腦必須清楚目標的輕重緩急。相較於
連結東亞自由貿易區的目標而言，TPP 並非臺灣的當務之急，其理由有三：一是
臺灣目前直接出口美國市場的科技產品大多享有零關稅（2011 年占三分之二），
很多臺商出口到美國的產品則是經由東亞第三地生產基地出口；二是 TPP 全面
開放市場的門檻過高，臺灣短時間內根本跨不過去；三是歐巴馬在 TPP 議題上
僅僅是虛張聲勢：歐巴馬政府上任以來一直沒有獲得國會的「貿易促進授權」
（Trade Promotion Authority, TPA），俗稱為「快車道」貿易談判權。沒有這個授
權就意味著美國貿易代表與外國所簽署的任何貿易協議，送到國會後不能享受
「全案表決」的待遇，而必須面臨國會逐條審查，國會的委員會添加任何一條修「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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正案都可以讓談判結果推倒重來。所以，在美國總統沒有得到「貿易促進授權」
情況下，沒有國家會認真與美國談判自由貿易協定，更何況範圍要比雙邊 FTA
更廣泛的 TPP。同樣的，日本首相野田佳彥這次在夏威夷表態願意參與 TPP 談
判，一方面是打腫臉充胖子，因為 TPP 在日本社會內部的阻力之大，任何執政
黨都會面臨被推倒下台的危機；另一方面也是給歐巴馬作足面子，因為野田非常
清楚，TPP 談判不知何年何月才會有實質進展，所以日本也是虛晃一招。
四、全球經濟形勢的變化
歐債問題的衝擊，前景不明：從去年中開始，歐債問題開始衝擊歐元區及全
球的經濟。IMF 在 1 月 24 日發表，今年全球經濟成長率預測為 3.3%，比去年 9
月的預測下跌 0.7 個百分點，明年的全球經濟成長率略微回升到 3.9%。特別是，
今年歐元區可能陷入輕度衰退，經濟成長率預測為負 0.5%，明年為 0.8%。未來
兩年，先進國家的經濟成長率分別為 1.2%與 1.9%。甚至，IMF 不排除全球經濟
成長率比目前的預測進一步下跌 2 個百分點，歐元區進一步下跌 4 個百分點。
歐債問題對亞洲經濟的衝擊較為有限，但是亞洲經濟成長率將明顯放緩。新
興工業東亞經濟體的經濟成長率在 2010 年為 8.4%，今明兩年分別為 3.3%與
4.1%。中國的經濟成長率亦將趨緩，從 2010 年的 10.4%降到今年的 8.2%與明年
的 8.8%。受到全球經濟趨緩的衝擊，臺灣的今（2012）年經濟成長率為 3.9%，
比去年的 4.0%與前年的 10.7%明顯降低很多。如果歐債問題進一步惡化到 IMF
評估的最壞狀況，那麼臺灣的經濟成長率在今明兩年可能不到 2%，因為三分之
二的經濟成長貢獻來自國外淨需求。
區域經濟整合，也正加速進行。世界貿易組織（WTO）的杜哈貿易談判回
合在 2008 年 7 月正式破局，但是區域經濟整合協定（EIA）卻持續加速發展。
各經濟體在 1999 年向 WTO 登記的生效 EIA 有 155 項，2007 年為 199 項，2012
年初已經高達 319 項。民進黨執政時平均每年生效 5.5 項 EIA，在馬英九總統執
政四年期間每年生效 30 項 EIA。特別是，東亞經濟整合體制的進展更加快速。「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書 兩岸篇
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1999 年時，東亞地區生效的 EIA 共有 24 項，2007 年時增加到 70 項，2011 年 7
月已經增加到 98 項。民進黨執政時平均每年生效 5.8 項 EIA，馬總統執政時平
均每年生效 9.3 項 EIA。
相較之下，臺灣的主要經濟競爭對手韓國與歐盟的 FTA 已在去年 7 月 1 日
生效，歐盟取消韓國平均 7.9%進口關稅，而臺灣與韓國出口歐盟的產品約七成
重疊，臺商在歐洲市場競爭上將面臨韓商強大壓力。此外，韓國與美國的 FTA
在今年 3 月 15 日生效，美國將取消 82%的韓國對美國出口品種關稅，至此韓國
自由貿易協定夥伴的經濟總量已經占世界經濟總量的 60%。根據國貿局去年的資
料，韓國與歐盟的 FTA 衝擊臺灣出口金額為一千五百億臺幣，韓國與美國 FTA
影響臺灣出口金額為三千五百億臺幣，兩者合計對臺灣出口衝擊高達五千億臺
幣，占臺灣出口的 6.2%。
臺灣面對上述複雜的國際政治、經濟的大變局，不論自我的未來定位，今後
的四年都是極其重要的奠基時期，假如臺灣的表現，依然只有政黨，沒有臺灣，
則今天被韓國超越，未來被其他東南亞國家趕上，就一點也不驚訝了。因此，臺
灣領導人必須有更宏觀的全球視野，對於世界政治經濟格局以及東亞戰略形勢的
走向，必須有全局性的了解與長期趨勢判斷，才能引導臺灣趨吉避凶。當臺灣社
會還在適應後 ECFA 時代的衝擊時，全球政治經濟版圖正以超乎想像的速度進行
重組。臺灣必須快速調整自己的心態，否則我們面對急遽變化的形勢會不知所措。
五、美國選舉全球矚目
美國將在今（2012）年 11 月 6 日舉行第 57 屆總統大選，同時眾議院全部
435 個席位及參議院 33 個議席也會進行改選，以產生第 113 屆國會。所以今年
可謂美國的政治年，選舉的結果影響美國的政策走向，也影響到全世界。我們關
心美國總統的選舉，主要是關心美國的對外政策，特別是美國宣稱的重返亞洲的
戰略，勢必牽動華盛頓和北京的關係。
歐巴馬總統在今（2012）年的國情咨文中，開始對北京採取較為強硬的政策。「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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如果歐巴馬總統連任成功，是否會在第二任期內採取對中國更為強硬之政策？如
果大選結果是美國再度出現政權輪替，再度執政的共和黨政府是否調整美國外交
政策，尤其是對中國政策，將影響美中關係以及整個東亞情勢。
整體上，不管美國如何調整其對華政策，在今後幾年的趨勢上，美國的中國
政策基本上，還是以圍堵和壓制為主軸，但是中國的崛起和中美關係的重要性又
迫使中、美在許多領域上必需合作，因此反映在中、美關係上兩手策略的交互使
用，仍是美國對華政策的基本態勢不會改變，只是在今後的數年「圍堵和壓制」
將是主要策略。關鍵在於如果北京能在「圍堵和壓制」中持續成長，在軟、硬實
力上不斷增強，則有可能最終迫使美方採取兩手平衡，甚至以合作為主的策略。
而美國的對臺政策，總體上，是透過服從於美國的中國政策而服務於美國利益。
如處理臺灣的國際空間，對臺軍售等，但個別的也有以對臺政策直接服務於美國
利益的，如牛肉進口臺灣等。因此，臺灣認清此一大趨勢的走向，才能在處理兩
岸關係時，減少阻力，增加助力。
六、南海情勢日趨複雜
自從上世紀七十年代南海水域的資源價值被發現以來，南海周邊國家為了經
濟發展，積極搶佔島嶼和海礁，進行資源的開發。針對南海問題，鄧小平在 1984
年曾經提出了兩個選項：「一個辦法是我們用武力統統把這些島收回來；一個辦
法是把主權問題擱置起來，共同開發。」中國政府基於睦鄰友好的和平政策，選
擇了後者，這就是後來「主權歸我，擱置爭議，共同開發」十二字方針的由來。
周邊國家的開發，帶來經濟利益，為了保護經濟利益又使各國強化其軍力，來保
障既得的國家利益。
自改革開放以來，中國大陸的綜合國力有所提升，周邊小國的壓力倍增。他
們先是企圖以集體力量來抗衡中國，以對抗北京的個別談判策略，2002 年涉及
南海主權爭端的東南亞國家與北京簽署了《南海各方行為宣言》。但是越、菲等
國仍與中國持續出現衝突。進入 21 世紀以來，中國大陸的綜合國力大大增強，「凝聚共識
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越、菲等國乃積極拉攏美國，特別是配合美國的重返亞洲政策，另外加上日、印
度等國，以平衡中國大陸在南海的軍事力量。南海議題可能演變成區域性衝突的
熱點，甚至也可能是國際化衝突議題。
對兩岸關係而言，目前的兩岸態勢處於無法合作，也無法單獨行事的局面。
對臺灣而言，由於地理位置的關係，不可能不關心其發展，但受制於國際政治的
困境，南海議題加深了臺灣被邊緣化的疏離感；應該著力，卻無從著力。北京方
面也曾多次表示兩岸合作的意向，特別是在法理層面、經濟層面、能源層面、觀
光層面等可以先行啟動。但果真如此，必將引發美、日、及東南亞國家及臺灣部
份人民對臺北的政治疑慮。所以在南海議題上，嚴肅地考驗兩岸關係，特別是一
旦發生軍事衝突的情況，臺北的立場、作為是一大考驗。
七、東海爭議時有摩擦
北京與日本之東海之爭，包括了東海海域的劃界和釣魚臺的歸屬。大陸和日
本雙方從 1980 年代開始，就東海海域的劃界一直存在爭執，專屬經濟區界線的
劃分，斷斷續續談了幾次都沒有結果。東海海域的油氣田之爭，更是增加了兩國
對能源的爭執；中國大陸與日本之間海域有條日本所劃的中間線。北京固然不正
式承認這個疆界，但卻也避免因此發生衝突，所以在開發「春曉」及「斷橋」油
氣田時，都在中線的西側。但日本卻怕中國在東海擴大能源開發，所以願與中國
談判東海資源開採問題，不過迄今並沒有解決。
釣魚臺的歸屬類似南海，也是多方聲稱有主權的無人島嶼。然而，島嶼的戰
略位置和潛在的經濟利益，則是各方所不可能退讓的。因此，此一地區註定是摩
擦不斷，隨時隨地都涉及臺灣的選邊策略，不同的策略都涉及到臺灣的安全和利
益。
上述的情勢發展在未來數年都將直接或間接牽動臺海形勢的發展，而其中又
以東海和南海的變化，可能直接衝擊目前兩岸關係的和平發展，更可能直接不利
於臺灣的利益。目前的現狀是北京與臺北的實力、地位很不對等，以至我們在參「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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與上述議題上都是不平等的：可以說臺北除了在純粹的兩岸關係之外，很難有主
動的攻勢作為，特別是在涉及北京的議題時，必然同時受制於朝野關係和外在情
勢的雙重制約，而形成可以做的（如與北京合作），不敢做；想做的（與美、日
合作），做不了。從而使得臺北的時機一再流失。所幸各方的底線長期存在，大
家也比較清楚；因此，目前看來，還不至於突變。故而臺北仍有時間，磨合朝野
關係與兩岸關係，以期在可遇見的未來改變自己在東亞區域的角色和位置。
貳、新情勢給我國的機會與挑戰
一、挑戰
從上述的說明，從兩岸關係發展的角度，臺灣在外在、內在因素的衝擊下，
新的四年將面臨政治、經濟、區域及新安全議題之挑戰。
（一）政治挑戰
從臺灣的政治挑戰來看，最嚴肅的政治挑戰是「雙無現象」--政黨無互信，
藍綠無共識。臺灣政黨主要是中國國民黨和民主進步黨，由於政黨成長的歷史迥
異，彼此的歷史記憶，歷史使命存在重大差異，直白意義上說民進黨的成立，就
是集合了臺灣反對中國國民黨的菁英和群眾。因此，兩黨之間，兩邊的群眾之間
在政治事務上，長期仇恨對方，懷疑彼此。迄今為止，除了「選舉」之外，兩黨
並未找出真正的共存之道，反而是在各種政治議題上，刻意突顯差異，強調不同，
特別在兩岸關係的議題上歧見甚深，對許多政策都是彼此攻訐，難以妥協。每逢
「選舉」更是惡意扭曲，擴大攻擊，以致選舉過後，鴻溝更深。朝野政黨在「無
共識，無互信」的情況下，難以溝通，導致政府難有作為，此政治上相互猜忌現
象，己構成臺灣在政治安全上，最大的威脅。
（二）經濟發展挑戰
從臺灣的經濟發展來看，最大的挑戰是韓國。韓國與臺灣在經濟發展階段與「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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產業結構均極為類似，一向是我們高科技產業最強勁的對手。特別是，臺灣與韓
國在產品和市場上存在極高的重疊性，因此在國際上競爭十分激烈。目前韓國已
經完成 9 個 FTA，包括韓國與東協、印度、歐盟、美國的 FTA，同時正在與七
個經濟體洽談 FTA，韓國與中國、日本的自由貿易區談判可能於今年正式啟動。
韓國正迅速邁向東亞自由貿易中心、東亞經濟平臺的國家目標。臺灣的優勢流失
之壓力將更加嚴重，臺灣要成為東亞經濟平臺的機會更加困難。
另外，臺灣還必需要擔心的是東亞地區貨幣秩序正在轉換，東亞國家為因應
美元弱化的長期趨勢，將來會更緊密協調貨幣與匯率政策，並相互持有對方國
債。人民幣的國際化腳步也正在加速，隨著境外人民幣債券市場的形成，以人民
幣結算的雙邊貿易將大幅成長，未來人民幣可能成為亞洲區域貿易的主要結算貨
幣以及亞洲債券市場的主要計價單位。所以，目前東亞所有的主要金融中心都要
爭取「境外人民幣清算中心」業務。未來中國大陸的貨幣與匯率政策對於東亞國
家的影響將逐漸超過美國的聯準會。
（三）區域整合挑戰
從區域整合挑戰的角度來看，在進入後冷戰時代，特別是 1997 年亞洲金融
風暴之後，東亞地區主要國家，已經逐漸發展經濟合作的新互動模式，並透過
ASEAN、APEC 等平臺進行連結，促使東亞區域快速發展出更為密切、更具制
度性、也更為相互依賴的區域經貿合作建制。時至今日，由東協 10+3、東協 10+6、
跨太平洋夥伴協定（TPP），以及亞太自由貿易區（FTAAP）等機制交錯構築的
整合藍圖已隱然浮現。然而，臺灣迄今無法融入區域整合的進程之中，也成為國
家整體發展戰略中，必須面對的危機之一。隨著兩岸關係的改善，臺灣對於東亞
區域整合的參與，再次出現曙光。在當前兩岸氛圍較為和緩樂觀的局勢下，如何
爭取參與區域經濟整合進程之中，已成為臺灣應認真思考的重要議題。
（四）非傳統安全挑戰「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書 兩岸篇
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從臺灣的非傳統安全挑戰來看，在快速捲入全球化和多極化的今天，臺灣必
需面對諸多「非傳統安全」的挑戰。從兩岸關係的角度來看，臺灣在這些面對經
濟安全、公共衛生安全、網絡安全、能源安全、氣候變化、社會發展、後現代恐
怖主義（post-modern terrorism）攻擊、及諸多跨國有組織犯罪等新型安全挑戰上，
處於既要與中國大陸合作，又必需防患被「磁吸」而喪失自主性的窘境。更要設
想，大陸的對臺工作已開始深入臺灣社會、基層及民間團體的形勢下，臺灣的整
體安全和內部安全應有相應的調整。
回顧馬總統的第一任期，兩岸簽訂了多項協議，以便有效管理兩岸關係中「非
傳統安全」的挑戰。然而從內容來看，比較偏重經濟安全。而在兩岸擴大交流之
後，北京開始在兩岸關係層面運用「新安全觀」的思惟，和公共外交的手法：中
國大陸之菁英一方面擴大和持續地直接與臺灣社會的對話，進而建構臺灣社會新
的利益階層，影響我們的大陸政策的取向；另一方面此種與臺灣社會「搏感情」
的結果，將使臺灣社會的意識型態及共同感日趨撕裂，進而使得主體性虛化的速
度，和表面上「反中」情緒的矛盾，愈來愈成為臺灣社會焦慮的來源。在焦慮中，
民進黨的思惟是躲回「傳統安全觀」的角落，以加強管制來提升自身安全；而國
民黨則迄今仍沒有建構一套服務於臺灣自身「發展」需要的新論述，只有補救性
的措施，以個別的立法去彌補可以預見的漏洞，這就是相當多臺灣民眾擔心的根
源。換言之，臺灣發展的路徑依賴，形成朝野共同無法應對的困境，反映成為臺
灣的非傳統安全挑戰。
（五）中共的領導人更替
中共的領導人將在今年（2012）秋天的「十八大」出現換代接班，全世界都
企圖了解北京的新領導人習近平。然而從兩岸關係的角度來看，由於臺灣選舉的
結果，提供了北京進一步延續當前的「和平發展」對臺政策的正當性，因此中共
新的領導人上臺之後，其對臺政策在短期內應不致有太大變化。不過北京也十分
瞭解，此次的勝選，並非兩岸問題的解決，如果要超越每四年一次的臺灣選舉循「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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環挑戰，則必需從臺灣這一次的選舉中，解讀出其對臺政策的不足之處：兩岸經
濟交流如何邁向公平、正常的經貿關係；兩岸社會交流如何邁向更全面、多元和
便利，推動兩岸文化、教育的合作協議；從行政便利上，是否擴大兩岸「經合會」，
或增設其它功能性組織，以強化、深化兩岸合作，甚或設置兩岸代表處，直接提
供兩岸人民更便利的服務；特別在政治面向的努力，例如：是否在對臺工作上，
加強寄希望於政黨，或建立兩岸政黨制度化對話機制，以改變目前對臺灣的部份
政黨有個別聯繫，無溝通管道的現象，為兩岸的政治對話進行試探，為兩岸相關
的政治議題找出路；在國際空間的議題上，如何找到兩岸共存的方式等等。這些
應該都是習近平接班之後，極可能面對的問題，而這些議題也都是臺灣必須面對
的挑戰。
二、機會
從辯證法的角度來看，任何挑戰都蘊合了機會的可能，關鍵在於我們如何來
看待挑戰，如何因應挑戰。例如，在臺灣的內部有了最大公約數之後，無共識的
現象，完全可以成為對外談判的籌碼，增加臺灣的戰略縱深；在經濟的危機方面，
也完全可能轉為經濟結構調整、升級，以迎接未來經濟的時機；至於「非傳統安
全」的挑戰，更可以逼迫我們真正面對臺灣必需開放的地理區位下，開放性安全
觀思考和交流性主體思考。所以，是「危」必然也是「機」。具體而言，今後四
年臺灣必須把握時、空兩大機會：
第一、從時間來看，在未來的兩年，是十分難得地兩岸政府與各政黨反省、
調整的戰咯機遇期，首先臺灣在未來兩年沒有重大選舉，所以提供了朝野政黨政
策理性思考的相對良好的時機；其次是中共領導人在今秋換代之後，起碼也有兩
年的調適期。換言之，在今後的兩年，兩岸關係是可控變項多於不可控變項，是
政策上可預測性比較高的兩年。如果臺灣朝野真正理解到此一戰咯機遇期得之不
易，從而可以針對彼此分歧理性溝通、誠意溝通、開放溝通、堅持溝通、長期溝
通，則非常有機會建立積極有效的臺灣共識。「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書 兩岸篇
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第二、從空間來看，未來的四年臺灣的機會在於如何看待「中國崛起」。臺
灣長期受到反共教育影響與民主價值觀的影響，習慣地將大陸視為敵人，欠缺從
臺灣自身需要的、多元的角度去看待中國大陸的發展。從多元的角度看，臺灣與
大陸存在巨大的差異，然而並不意味著所有的差異就是優劣的對此。把差異放置
在多元的天秤上去看待大陸的發展，再加上兩岸之間存在的言語之共通性，則很
容易引導我們各自從不同的面向對大陸的發展提出評估，讓臺灣的兩岸政策愈少
盲點，臺灣也會愈安全。
從此一角度來看，當今中國大陸的「十二五」規劃、文化體制改革、福建「海
西區」的規劃、平潭島開放、濱海新區、重慶兩江新區開發、加強與創新社會管
理以至於新近中國媒體開始討論的「政治改革」等等，我們都應該抱持多元的心
態，評估其前景，並從中分析對臺灣的威脅與機會。特別應該善用從中華民國的
角度審思，和從臺灣角度的審思的不同和利弊，從中探就其彈性與機會。
參、我國因應之道及優先順序
一、朝野政黨精英的努力
面對上述的困境，臺灣的朝野政黨謙虛地自我反省，應該是臺灣踏出建設性
兩岸關係的重要一步。假如臺灣的政黨，不能利用今後兩年兩岸關係的戰略機遇
期間，理性思考臺灣的未來，四年之後，臺灣可能仍在原點爭執，難有真正的脫
胎換骨，然而屆時的韓國、新加坡、中國大陸又不知道有何新的發展。因此，朝
野的政黨菁英誠應以臺灣為重，率先作出理性溝通的典範，以尋求建立朝野的共
識。
二、處理臺灣朝、野關係和兩岸關係必須同步進行
（一）在處理臺灣朝、野關係上：
第一、建立臺灣內部共識，實為當務之急，為此政府有關部門宜設法帶動風「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
兩岸篇
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氣，開創和營造臺灣社會尋求建立朝、野共識的氛圍。
第二、政黨智庫宜主動建立對話機制，定期、不定期針對臺灣未來面臨的重
大兩岸關係課題，先期溝通與對話尋求最大公約數。
第三、搭建政黨多元、多軌溝通機制，作為國家發展制度化戰略溝通平臺，
可以優先以中華民國面對的非傳統安全議題的政黨協商為起點，以建立彼此之共
識。或中國國民黨應該重建自己的大陸政策論述：揭示中華民國的新方向，以之
與在野政黨共同協商，逐步重建理性、自主的臺灣內部共識。
第四、建議在總統府成立一個有法源依據的「兩岸和平發展委員會」，制度
化地安排政黨領袖以及受邀的臺灣各界菁英參與，定期聚會，頻繁溝通，一方面
借此一委員會制度化機制，逐步磨合朝、野的歧見；另一方面未來兩岸關係的重
大的調整，亦可藉由平等參與，尊重包容，決策透明，尋求朝野菁英對相關議題
原則性的意見，從而逐步引領臺灣走出「省藉」、「統、獨」等二分對立的意識型
態之爭，以鞏固臺灣民主政治的基礎。
第五、建議政府公開呼籲兩岸政黨進行交流、對話，透過兩岸間政黨多渠道、
多元化接觸機制，以減少政黨誤解、誤判，間接有助於消彌兩岸政治對話與接觸
引發的誤會和猜忌。
（二）在臺海兩岸關係的發展上：
首先，宜規劃未來兩岸關係的主軸，強化兩岸關係發展內容，以確保兩岸關
係和平基礎。因此，本諸先易後難，互惠雙贏，增加互信，鞏固和平的原則，推
動兩岸關係的有序發展。短期而言，兩岸關係發展的政策建議包括：
第一、ECFA 後續協商有四項，包括貨品貿易協議、服務業貿易協議、投資
協議與爭端解決機制。我們建議在投資保障協議之後，兩岸應該儘速完成四項協
議，促成「兩岸自由貿易區」的早日實現，臺灣可以進一步運用大陸市場，擴大
臺灣的經濟規模，以便政府有能力加惠臺灣民生，實現社會公平。此外，臺灣亦
應迅速啟動與其它主要貿易夥伴的 FTA 協商，作好全球化的因應。「凝聚共識
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第二、強化臺商返臺投資機制：近三十年的改革開放，帶給中國一些令人肯
定的經濟成果，但是隨之而來的各種問題，正在吞噬這些經貿的成果，導致臺商
企業選擇的困境，臺商虧損的情形越來越多。不管是鼓勵臺商落葉歸根、回饋故
鄉，或是幫助臺商解決經營所面臨之挑戰，對於規劃臺商回流的政策和落實均有
其迫切需要。目前政府已經擬定鼓勵臺商回流之政策。但是對目前政府的政策應
該作更全面性的檢討，提出更有效與突破性的配套措施，包括設立臺商投資特
區，來落實鼓勵臺商返臺投資的政策。
第三，臺灣必須盡快推動兩岸貨幣清算機制，並考慮爭取設置境外人民幣清
算中心，以免落後於區域金融形勢的發展。
第四、加大對兩岸文化交流的支持和投入，減少兩岸教育交流的障礙。臺灣
必須對自己的文化、教育的優勢有自信，才能使我們在兩岸關係的發展中，掌握
自己的話語權，發揮自己軟實力；只有在兩岸文教交流中有話語權，才能成為中
華文化的領航者，其實在某種意義上，也是大陸的文教菁英所認同的。因此，在
這一任期內，馬政府應考慮簽訂「兩岸文化交流框架協議」，以加強兩岸傳統和
新型媒體的交流，兩岸宗教交流，兩岸民間社會交流的制度化；同時簽訂「兩岸
教育交流框架協議」，以加強高等教育人才和學生的研究和交換。臺灣應該是著
眼開創兩岸軟實力的公平競爭，落實兩岸非傳統安全新環境的法制化與有序化，
積極推動協議的簽署。
第五、兩岸環保及綠色能源之開發與合作，協力因應氣候變遷影響：應鼓勵
和支持兩岸民間團體和官方機構，建立制度化、長期穩定合作機制，以便共同因
應更多的非傳統安全的威脅。
第六、政府應加強研究兩岸大交流之後，兩岸社會態度之變化，並研擬適當
對策，因應快速變化之社會生態。
第七、中華民國對中國大陸之政治改革不應該置身度外，應該要時時提醒北
京當局，推動政治改革、改善大陸人權狀況，有助於增強自身之軟實力、及增進「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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臺灣民眾兩岸關係和平發展之信心。唯有如此，臺灣的民主歷程、文化、社會活
力、民間創意、人民素質等表現，才能產生兩岸意義，從而也影響中國大陸的政
治改革。
從中期而言，尋求兩岸並存國際空間的新模式，逐步取代活路外交：
第一、強化臺灣的國際空間。在第一個任期內，馬政府立足於活路外交的原
則，使得兩岸的外交衝突略微減緩；然而當兩岸在國際場合相遇的時候，仍然時
見摩擦，有時也因此損害兩岸關係的良性發展和互信之建立，這應該不是兩岸當
局所樂見。因此，在馬總統的第二任期，必須探討兩岸共存於國際社會的方式，
從民間的非政府組織到國際非政府組織（INGO），這也是臺灣民間最容易感覺到
北京當局對臺灣的「尊重」的作為。北京當局對此也知之甚詳，只苦於雙方迄未
對話。因此，在馬總統的第二任期，兩岸在國際空間的議題可以推動多元化、多
對象、多渠道地對話、協商，以便在拓展臺灣的國際空間方面，交出新的成績單。
第二、認真研究兩岸關係中「互不承認、互不否認」的政治方案。在中華民
國憲法架構下「互不承認、互不否認」的議題，原本就是由臺北提出，臺北方面
豈可沒有自己的方案。為了因應未來的兩岸政治協商，啟動此一研究是具有急迫
感的。一旦我們的方案可行於兩岸，其外溢效果必是有助於兩岸共存於國際社會。
第三、在各種條件成熟下啟動政治互動：兩岸長期的、穩定的、建設性的和
平，必然有賴於兩岸官方談判，簽訂和平協議；因此，兩岸的政治談判終究不可
避免。然而在馬的第二個任期內，就希望舉行兩岸政治談判，並不現實，但雙方
仍可考慮「授意而非授權」的二軌互動和對話，探討各種可行方案，而且此一二
軌對話應該邀請臺灣在野黨之參與。
第四、中華民國必須高度關注南海主權爭議複雜化的問題，因為中華民國無
法完全置身事外。中國大陸軍方的強硬派，最近頻頻發出必要時需要出手教訓越
南或菲律賓的聲音，而美國插手其中。與其等待事態日益嚴峻，臺灣不如在南海
問題上採取主動，而不是被動捲入突然爆發的軍事爭端，否則中華民國的處境將「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書
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十分艱難，甚至進退失據。中華民國長期對南海爭議的立場是倡議「擱置主權爭
議，共同開發資源」，但不應該僅僅停留在口頭宣示，還應該思考如何採取具體
行動落實這項主張，緩解南海的對立形勢。中華民國的特殊地位或許可以發揮橋
樑角色，可以考慮讓國營的「中國石油公司」嘗試打前鋒，試著推動一個與中國
大陸「中海油」以及「越南石油」三方合資的南海石油探勘與開發商業架構，在
太平島附近海域共同出資興建海上探勘平臺。這個嘗試動作不一定會立即有結
果，但可以讓中華民國立足於一個相對有利的位置，同時讓爭端各方重新思考臺
灣的潛在調和角色。
總之，在不同海域建議不同的多方合作，是凸顯我國的策略作為。當然鑑於
兩岸關係的複雜的和臺灣的安全關懷，政府在處理兩岸關係時，適度地與相關的
其它利益攸關的國家進行溝通和尋求理解，自然是十分必要的思考和作為。
肆、兩岸政策論述
一、政策邏輯
本文是針對馬政府第二任四年的時間，因應外在巨變而複雜的環境，和內在
朝野少有互信的艱難形勢下，所提出的政策建言。本文思考兩岸政策的邏輯是：
建立內部共識→開拓兩岸關係（同步並重）→兩岸之經濟、文化、教育和非
傳統安全議題協商（強化兩岸和平之基石）→臺北國際空間的開拓（馬總統第二
任期的標誌性貢獻）
【在處理兩岸關係的過程，要有風險意識，既要關注內在社會的變化，更需排除
外在的風險，確保臺灣利益與臺海的和平】
二、政策論述
（一）政策目標：強化兩岸和平之基石，提昇臺灣競爭力。「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書 兩岸篇
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（二）政策作為：
1、建立內部共識～建構理性溝通情境→鼓勵政黨多元對話
～成立兩岸和平發展委員會
～樂見兩岸之間，政黨互動平臺之建立
2、積極推動兩岸 ECFA 之後續協商
3、推動兩岸文化、教育和非傳統安全議題之協商
4、加強臺灣社會態度變遷之監測與研究
5、加強中華民國與所有國家及政府之對話，尋求擴大國際空間之自主性
6、因應臺海周圍之變局，確保臺灣安全
（三）政策作為之論據
1、兩岸關係的本質
兩岸關係是「整合型的議題」，包括了兩個向度：從議題的性質來看，兩岸
關係對中國大陸和對臺灣都包含內在和外在兩個層次的雙層賽局。尤其是臺灣方
面，由於朝野對兩岸關係的基礎、現狀及未來發展，存在著相當不同的看法和期
待，故而臺灣任何政黨執政，在處理兩岸關係時，都面臨兩面折衝的困境，理論
上應該是在內部整合之後，才能面對臺海對岸進行折衝。然而由於朝野的互信極
低，故而內部整合極為困難，此一內部的分歧常常迫使臺灣在「大陸政策」上，
出現非邏輯的作為。在中國大陸目前尚無此困擾，但是在資訊快速傳播與利益逐
漸分歧的情況下，未來也可能出現官民不同調的情況，則北京在推行其對臺政策
時，也會面對內部派系不同、利益相左的幹部或地方力量的掣肘。
從議題的內容來看，兩岸關係對兩岸而言，都是涉及政治、經濟、軍事、民
心向背、心理認同等多重因素的複雜關係。國際關係中，存在有不少的排難解紛
的典範，對兩岸難題的解決而言，都具有參考的價值，但是很難以照搬國際間糾
紛和解的經驗，移植到兩岸關係中。「凝聚共識 開創新局」台北論壇政策建言書 兩岸篇
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是以馬總統的第二個任期，在處理兩岸關係議題，應以嚴肅、認真而誠懇之
心態，尋求臺灣內部之共識，以便進一步強化兩岸之和平與發展。
2、尋求臺灣內部共識之努力，必須政黨與政府共同合作，在建立共識的過程
和內容，都必須是一種全民努力，政黨、智庫、媒體、學者、菁英和政府共同參
與，長期磨合的過程。
3、成立法制化的「兩岸和平發展委員會」，制度化地凝聚臺灣共識，溝通兩
岸重大政策的平臺，應該是馬總統第二任期的改革性作為：要建立與強化朝野的
兩岸政策共識與政治互信，朝野必須建構制度性的互動機制。因此，馬總統應該
順勢成立「兩岸和平發展委員會」，建構朝野互動與互信的平臺，有助於凝聚國
內共識及加速推動兩岸關係發展。「兩岸和平發展委員會」應該透過立法方式在
總統府成立，組成方式可以包括政府代表、政黨代表、企業與勞工、及社會賢達。
該委員會之下可以考慮成立數個功能性議題工作小組，以提供「兩岸和平發展委
員會」議事之參考。
4、由於國際情勢的變化以及兩岸關係的變化不會等待臺灣，因此，在重建臺
灣內部共識之際，必須同步處理兩岸關係，以確保臺灣的利益，故而同步處理國
內與兩岸的雙層賽局，存在著必然的辯證關係。
5、兩岸關係對臺灣而言，關係到臺灣的競爭力、臺灣的安全性及中華民國的
尊嚴。我們思考的邏輯順序是以提昇自身的競爭力為主軸，藉以強化我們的安全
係數，進而贏得尊嚴。
總之，馬總統的第二任期，所遭遇的外環境的挑戰，比其以往的四年更加嚴
峻，沒有朝野多數共識，臺灣很難在困境中崛起。馬總統如何建立制度來溝通朝
野，面對臺灣的挑戰，朝、野政黨不應該拒絕建立內部共識的嘗試。我們希望朝、
野都能以臺灣未來為考量，以人民福祉為心願，加強溝通，共建未來。
