如果对照一下华盛顿共识的始作俑者约翰·威廉姆森给出的内容，我们会发现，中国的改革历程就是向着华盛顿共识靠拢的过程。从这个意义上说，制造中国奇迹的原因不是奇迹。但是，我们要接着问：既然华盛顿共识的建议如此之好，为什么只有像中国这样的少数国家坚持采纳了这些建议？
在自1978年开始改革开放以来的三十年间，中国年均国民生产总值的增长率达到9.8%。在人类历史上，只有七个国家（地区）曾经以7%以上的年增长率持续增长超过三十年，中国是其中之一，而且是其中最大的经济体。不仅如此，中国还完成了从计划经济到市场经济的平稳转型，没有出现其他转型国家那样的剧烈经济和政治波动。可以说，中国在过去三十年成就了经济增长和体制转型的双奇迹。然而，回首过去的三十年，我们会发现，我们所走过的道路泥泞曲折，充满了艰辛，中国奇迹不是理所当然的事情。
几种流行解释
对中国高速经济增长的最简单的解释是，中国人比其他国家的人民更吃苦耐劳，因此更能在经济全球化过程中发展起来。且不说这种解释有文化沙文主义之嫌，仅就其本身而言，也是大而化之的偷懒之作。中国人从来就是勤劳的，历史上如此，现在如此，计划经济时代也如此，但计划经济时代的经济增长无论如何也不能称为奇迹，而日本和亚洲四小龙的经济奇迹却都是在那时发生的。
对中国高速经济增长的另一个流传广泛的解释是，中国在计划经济时代的表现太差了，用秦晖的话来说，就是发生了有人受损、无人得益的负帕累托改进，因此改革开放之后的增长就显得快了。和这个解释相关联的一个看法是，文革对中国造成的破坏太大了，以至于任何改进都是好的。但是，上述两个说法都经不起数据的检验。按照哈佛大学中国经济问题专家德怀特·帕金斯的最保守计算，中国在计划经济时代的GDP年均增长率也超过了4%，而2007年全球的增长率也不过如此；如果对比非洲多数国家在同时期的负增长，中国的增长成绩就更突出了。
当然，计划经济时代的增长多数发生在重工业领域，人民生活水平的确没有什么提高。但是，计划经济时代所积累的重工业基础对改革开放时代的高速经济增长发挥了重要作用；如果不是短视的话，由此带来的好处应该计入国民在计划经济时代的效用。本文的关注点不在计划经济时代，只是想强调，计划经济的失败——如果是失败的话——更多的不是经济的失败，而是政治的失败和社会的失败，即人民自由思考和自由选择权利的缺失以及对社会的破坏。
对中国三十年高速增长的第三个解释，是中国的增长是靠低人权、低福利维持的。这个观点被许多人接受，但是，问题很多。首先，人权这个概念没有清晰的外延，很难找到一个量化的指标来衡量，因此，所谓的“低人权”也就变成一个很模糊的定义。虽然人权并不仅仅是基本生活保障，但是，基本生活保障却肯定是人权的一部分——少数精英可能可以饥寒交迫地为自由民主摇旗呐喊，但满足基本的物质需求还是普通百姓最首先的要求。以此观之，中国在过去三十年做得非常好，因为我们的增长是包容性的。
这表现在两个方面。第一是我们让近三亿人脱离了绝对贫困。有人会说，这些人在过去之所以贫困，是因为计划经济体制压制了他们收入的增长，他们的脱贫是一个自然的恢复过程。但是，即使这个说法是正确的，我们也不能由此得出结论，说中国的经济增长是压低人权的结果，因为经济增长是伴随着人权状况的改善发生的，不管这种改善本身是如何发生的。
第二是中国的经济增长让绝大多数人从中得益，尽管有些人得益多一些，有些人得益少一些，收入差距在拉大。最显著的例子是，中国的经济增长把1.4亿农村居民带入工业化的进程当中，改善了他们的收入水平。这种改善是实实在在的，否则的话，这些农村居民就不会到城里打工。尽管一定的歧视还存在，有些地方还非常严重，但总体而言，对农村居民自由流动的限制在过去三到五年大大降低。
这里有必要提及，对外开放、特别是出口导向的经济政策，是农村居民从经济增长中获益的主要推动力，没有出口的大规模增长，就没有农村居民向城市的移民潮。我们知道，入世是促成中国出口井喷式增长的重要原因。在2001年加入世贸组织的时候，中国当年的出口量是2662亿美元；此后，出口保持了28.9%的年平均增长率，到2007年，总量达到1.218万亿美元。而农村移民的数量在2000年是七千多万，到2004年就增长到1.2亿。
在当今世界，经济开放不仅是我们必须接受的事实，而且还是中国持续增长的必由之路。在过去的三十年，我们基本赶上了世界整体技术水平的提高，没有被世界落下。中国是当今世界经济秩序的受益者，而自由贸易是这个秩序中的重要一环，因而，中国应该是自由贸易的支持者，而不是反对者。
但是，工人的低保障和环境的低质量一定帮助了中国的经济增长吗？要回答这个问题，只看中国是不行的；我们需要比较中国和其他发展中国家才能得到正确的答案。一个可比的例子是印度。印度享受医疗保险或免费医疗的人数不超过总人口的5%，而且享受者主要是政府雇员；相比之下，按最保守的估计，中国也有30%的城市人口、或总人口的12%享受医疗保险。但是，中国的经济表现却比印度要好，这说明低社会保障并不促进经济增长。同样，比中国环境标准执行更不力的国家大有人在，但它们的经济增长却赶不上中国的经济增长，因此，低环保标准也不是中国经济增长的原因。
事实上，在微观层面上，我们可以举出很多较高的福利保障和较好的环保执行力度提高企业盈利能力的理由。比如，较高的福利保障可以提高员工的忠诚度，给予他们更多的激励；较严格的环境标准可以促使企业加快技术和设备的更新等等。
那种认为低福利、低环保标准帮助了中国经济增长的观点犯了两个方面的错误。第一，他们在相伴发生的两个事件当中按照他们已有的逻辑建立起因果关系，然而，两件事情同时发生并不意味着其中一件一定是另一件的原因，就好比街上流行红裙子和股票价格上涨同时发生，并不意味着女性选择裙子颜色和股市之间有必然的联系。第二，他们忽视了福利问题的阶段性。能够成为北欧那样的健康的福利国家当然好，但如果我们现在就要成为那个样子，无疑是揠苗助长。
以上所讨论的几个对中国经济增长的解释，多少都带有“漫画”的性质（李实语），即把一个复杂的事情进行大而化之的处理，仅仅通过一些类比建立某种因果联系。这种倾向有两方面的坏处。一是误导民众，在中国，知识分子还是一个受尊重的群体，民众往往倾向于相信，知识分子的结论是认真分析之后得出的；漫画式的解释给民众传递模糊不清的信息。二是妨碍认真的学术研究和公共讨论，漫画式分析所使用的概念没有清晰的定义，逻辑似是而非，因此可以让分析者躲避别人的批评——当被人批评时，他们总是可以说，你理解错了，我不是这个意思。这当然和我们比较低水平的大学教育和学术研究有关，但正因为这样，知识分子才更应该时刻保持对自己的警惕，不要沿着败坏的斜坡滑下去。
中国奇迹与华盛顿共识
比较符合实际的解释是，改革是中国经济高速增长的关键原因。把改革的三十年和计划经济的三十年进行比较，最大的差别是前者是不断向着市场经济迈进的三十年，而后者是拒绝市场的三十年。同时，把中国放在世界范围内进行比较，我们也发现，走上持续发展之路的国家也是那些像中国一样对原有经济体制——其中多数是以带有计划经济色彩的政府管制为特征——进行了改革的国家，如印度和越南。因此，用改革来解释中国经济高速增长，成功的可能性很大。
国内外一个流行的观点是，中国的高速经济增长构成对主流经济学及其衍生政策、特别是华盛顿共识的挑战，美国记者约什华·库伯·拉莫（Joshua Cooper Ramo）甚至提出了北京共识的概念。但是，如果对照一下华盛顿共识的始作俑者约翰·威廉姆森给出的内容，我们会发现，中国的改革历程就是向着华盛顿共识靠拢的过程。
威廉姆森给出了华盛顿共识的十条内容，它们是：有纪律的财政、减少纯粹收入再分配、增加公共品（如教育和健康）的支出、拓展税基和适当降低边际税率、利率自由化、有竞争力的汇率、贸易自由化和外资投资自由化、私有化、减少对企业进入和退出的规制、保护产权。可以看到，除了利率自由化，中国的经济改革或基本上已经实现了其它九条内容，或正朝着它们所指示的方向前行。
在宏观经济管理方面，我们一直保持了非常谨慎的财政政策，国债余额占一年GDP的比例从来没有超过税收占GDP的比例；同时，我们也比较好地控制了通货膨胀，即使是通胀最高的1994年，年通胀率也只有24.1%——尽管对中国人来说已经很高了，但是，其他转型国家在转型初期的月通胀率动辄达到这个数字。
值得注意的是，计划经济体制造成了严重的短缺，一次性地放开价格势必引起恶性通货膨胀。在改革的早期，中国经济学家和政策制定者倾向于认为，通胀是改革不可避免的副产品，因此必须忍受，是1985年秋天召开的“巴山轮”会议扭转了这个观念。在这次著名的会议上，国外知名学者如科尔奈和托宾强烈警告中国不能放任通胀的蔓延，国内经济学家和政策制定者才开始重视对通胀的控制。目前我们正处在第三轮通胀的过程中，我们看到，年通胀率没有超过5%，远低于前两轮的水平，说明政府对通胀的控制能力在提高。
在财政支出方面，中国从来没有被民粹主义的诉求所左右。在1994年税改之前，中央政府的财政能力很弱，根本没有能力进行大规模的收入再分配；税改之后，各级政府的收入加速增长，但除了必要的工资性支出之外，多数政府收入被用于对基础设施的投资；在过去五年，政府对教育和卫生的投资明显增加。事实上，中国省际的收入转移不是太多，而是太少了。
在税收方面，从1978年到1994年，中央和地方实行“分灶吃饭”的财政体制，地方自主权很大，由此导致的一个后果是政府税收收入占GDP比重由1978年的31%下降到1994年的12%，即使加上预算外收入，也不会超过17%，也就是说，税改之前中国的宏观税负是很低的。税改之后的十多年里，增值税成为最主要的税种，但所得税的分量在最近几年不断提高。随着国家税收的增加，个人所得税起征点一再提高，企业所得税在内外资并轨之后也由33%降为25%；目前，新一轮的减税计划正在酝酿之中。
在对外开放方面，改革开放时期的政策完全符合华盛顿共识的建议。中国对外资的开放力度是发展中经济体所少有的，时至今日，中国60%的出口是由三资企业贡献的。我们在1980年代中期就确立了出口导向的发展模式，与之相适应，人民币对美元汇率在1978年至汇率并轨的1994年间贬值了200%，大大刺激了出口。目前，出口已经达到GDP的30%以上，是大国中最高的。正如一位国外学者所说的，当发达国家纷纷抵制自由贸易的扩大的时候，中国成为自由贸易的积极倡导者。
在产权改革方面，1990年代和二十一世纪的头几年见证的最大变化是国有企业的大规模改制。改制即民营化。而且，对产权的保护也在加强，通过宪法修正案和物权法等法律的出台，产权保护进一步法律化、制度化。
最后，在企业规制方面，经过1990年代末的政府改革，企业的注册程序大大简化，注册门槛和注册成本降低；另一方面，破产法的实施为企业的破产创造了条件，并保证了改制中企业职工的妥善安置。
由此可见，中国经济的成功在很大程度上可以看作是主流经济学及其衍生经济政策的胜利；从这个意义上说，制造中国奇迹的原因不是奇迹。
但是，我们不能就此止步，而是要接着问：既然华盛顿共识的建议如此之好，为什么只有像中国这样的少数国家坚持采纳了这些建议，而多数发展中国家没有采纳，或者即使采纳，也因为各种原因而半途而废？
华盛顿共识本身不应该是一个问题，因为它在中国这样的转型国家都起作用，在其他市场经济国家就更应该起作用。信息也不应该是一个问题，即使是在最贫穷的国家，经济学的本科和研究生教材也和美国的大同小异，一个硕士研究生至少掌握了中级水平的经济学知识。那么，问题只能出在掌握政策制定权力的政府身上；我们的问题因此变成：为什么中国政府采纳了正确的经济政策以及合适的改革路径以达到这些政策？这是我们下一部分要讨论的问题。
无论一个国家有什么样的历史、文化传统和政体，其政府都可以是中性的，然而，中性政府是发展中国家政府的特例。中国政府之所以能够采纳正确的经济政策和改革路径，是因为它是一个中性政府。
中性政府的定义
当比较中国和其他国家的时候，人们首先想到的往往是，中国有一个威权政府，并倾向于把中国的成功归因于威权体制。但我们的解释必须具有国际上的可比性和可传递性。我们总结的中国经验应该具有推广价值，即别的国家经过努力也能做到，否则我们的工作的意义就会大大缩水。中国取得了巨大的成功，这本身就是对世界的贡献；如果能够总结出成功背后可推广的经验，中国就可以对世界做出更大的贡献。
本文的核心论点是，中国政府之所以能够采纳正确的经济政策和改革路径，是因为它是一个中性政府。无论一个国家有什么样的历史、文化传统和政体，其政府都可以是中性的，这个概念具备国际的可比性和可传递性。
中性政府的第一个性质，是它具有很强的自主性，在做出决策的时候就可以独立于社会中各个人群之间的利益瓜葛，采取主动的行动。东亚成功赶上发达国家的经济体，其政府都具有一定程度的自主性。
中性政府的第二个性质，是它更关注整体利益而不是局部利益。关注社会整体利益、平等地对待社会中所有的群体就是它的最优选择——照顾特定集团的利益不仅不会给它带来额外的收益，而且会增加没有被照顾到的群体的反抗概率。由此也引出了中性政府的第三个性质，即它更关注长期利益而不是短期利益。中性政府平等地对待社会中所有的团体，因此在很大程度上消弭了团体之间对公共资源的掠夺性竞争，对任何团体而言，纯粹的再分配都变得没有吸引力，政府因此可以、也必须关注整个社会的长远利益。
反过来，如果一个政府满足以上三个性质，则它一定不会偏向任何社会集团，也不会受任何社会集团的左右。因此我们可以说，一个中性政府就是一个自主的、关注社会整体长远利益的政府。显然，这样的一个政府会采纳有利于一个国家长期经济增长的政策，并且，如果需要的话，也会采取正确的路径对经济体制进行必要的改革。
然而，中性政府不是发展中国家政府的常态，而是特例。一般的发展中国家逃不出以下四种政府形态：精英主义、民粹主义、精英主义和民粹主义的混合、精英主义和民粹主义的交替。精英主义政府是来自精英阶层或与精英阶层结盟的政府，民粹主义政府是用再分配政策讨好民众的政府。两种政府都不会关注社会整体的长远利益，前者是为少数人服务的政府，后者则置国家的未来于不顾。在当今世界，纯粹的精英主义政府或纯粹的民粹主义政府都比较少见，两者的混合或交替是更普遍的情形，前一种情形主要出现在南亚，后一种情形主要出现在拉美。
值得注意的是，一个民主社会的政府完全可能是精英主义的，这和一个国家的社会结构有关：在一个存在极端社会不平等的国家，政府更可能被少数精英所把持。
中性的中国政府
在中国，出现一个中性政府不是一件容易的事情。中国是一个巨大的国家，各地的情况千差万别，在财政分权体制下，地方的利益诉求并不总是和整个国家的长远利益合拍。即使是在中央政府内部，各部委也都有自己的部门利益，简单地把它们加总并不能保证顺利实现国家的整体利益。更重要的是，除了像农业改革这样的少数例子，绝大多数改革都不是帕累托改进，而是既制造得利者，也制造失利者。如何在改革过程中平衡各方的利益得失，不是一件容易的事情。
但是，在过去的三十年里，中国政府在各个方面的表现符合中性政府的定义，这体现在两个方面。
首先，总体而言，在改革和政策制定时，中国政府把社会整体的长远利益置于首要考虑位置。这并不是说中国政府每时每刻都想着社会的长远利益，也不是说每个地方政府都在考虑社会的长远利益。在一些时候，政府政策可能偏向某些阶层，在另一些时候，可能偏向另一些阶层；在一些地方，政府更偏向资本，在另一些地方，政府更注重民生。但是，把过去三十年和全国作为一个整体来看，就会发现，各个阶层和各个地方都从发展中得到了好处。
当然，每个阶层或地方得益的多少是不一样的，收入差距在拉大。然而，收入差距的拉大并不一定意味着政府政策是有偏的，而有可能是经济规律使然。这里的问题很复杂，不是本文所能讲清楚的，但可以看到，中国政府并没有对收入差距听之任之，而是力图弥合这个差距，新农村建设就是措施之一。
其次，中国共产党作为执政党，演变成了一个社会利益的协调者。在计划经济时代，党过分强调了阶级斗争的重要性，从而导致了明显的政策失误。改革开放之后，党实现了从革命党向社会利益协调者的过渡。也许其核心信念——建设一个强大而平等的中国——没有改变，但关于社会应该如何组织起来才能达到这个目标的主张却发生了巨大的变化，改革开放过程中发生了两波意识形态转变。
第一波发生在1978-1987年期间。1978年的十一届三中全会拉开了改革的序幕，放弃了激进的意识形态，确立了“实践是检验真理的唯一标准”的思想。1987年召开的第十三届党代会肯定了1978年以来的改革，并提出了“社会主义初级阶段”的理论。
第二波转变始于1993年并结束于2002年。1989年之后，中国的改革进程经历了一些停滞，直到1992年春邓小平南巡之后才重新启动。1993年的十四届三中全会首次提出了“社会主义市场经济”的概念，从而为1990年代的改革清除了意识形态障碍。2002年底的十六大提出了“三个代表”理论，为意识形态的转变画上了一个句号。从此，中国共产党不再仅仅代表无产阶级，而是代表“先进生产力发展要求、先进文化前进的方向以及中国最广大人民的根本利益”。这实际上是对1990年代改革所完成的工作的总结。
可以看到，这两波转变的共同点是，它们都起始于一个开创性的理论，终止于一个总结性的理论。党在国家内部起的作用，是协调不同政府层级、不同政府机构以及不同阶层的利益关系，目标是加速中国的经济增长；可以说，如果中国共产党还有意识形态的话，那就是中国的复兴，而经济增长是其中不可或缺的组成部分。
以上观点是从历史和动态的角度给出的总结。当我在学术会议上、或私下与朋友谈论这些观点的时候，往往听到对它们的强烈批评，许多人都认为它们不符合日常观察所获得的直觉。在现实中，我们看到的更多的是社会不公和利益集团跃跃欲试、企图俘获政府的现象。
但此时我想强调的是，我们不能因为对当前情况的观察而否定过去三十年的成就。尽管我们可以在这三十年的某个时段或某个局部发现偏离中性的迹象，但是，把三十年和全国作为一个整体考察，我们还是可以发现，中国政府大体上保持了相对于利益集团的中性位置；在最低层次上，过去三十年间中国政府在独立于利益集团方面还是表现得比自己的过去要好，也比大多数其他发展中国家要好。下面，我选取几个例子来说明，在过去三十年里中国政府是一个中性政府。
第一个例子是增长共识的确立。增长共识的本质是把经济建设作为政府和社会所追求的核心目标。为了这个目标，中共在改革开放的时候悄悄地放弃了建立平等社会的信条，开始“让一部分人先富裕起来”。
这并不是一个容易的转变。为了赢得支持，邓小平在1978年底发动了真理标准问题的大讨论。这个讨论的指向表面上看并不是要不要市场化改革，而是在辩论真理的源泉问题。这在后来被证明是一个高明的政治策略。讨论的结果是，真理的源泉只能有一个，那就是实践。从那时起，通往改革的大门就打开了。当时可能谁也没有料到，改革最终将把中国带入了一个截然不同的社会，但以邓小平为主的务实领导层清楚地知道，市场化是中国经济实现增长的唯一出路。为了防止保守派的反击，邓小平定下的基调是——“不争论”。
增长共识把党和国家整合到经济建设这个单一目标上。在“文革”的黑暗年代之后，人们普遍厌烦了政治运动，需要一个新的前进方向。将党的工作中心转移到经济建设上固然会导致体制上的变化，但经济追赶对中国而言是如此重要，保守派也无法拒绝。
增长共识带来了体制的变革。一部分改革是构想并设计出来的，如提高农产品价格最初是为了增加农业产出，但是，许多变革并非经过事前设计。家庭经营、乡镇企业兴起和国有企业民营化都不是计划好的。邓小平说乡镇企业是“异军突起”，出乎他和其他领导人的预料。更重要的是，乡镇企业的兴起颠覆了长久以来“农民就该种田”的认识。国有企业民营化更是触动了计划经济的根本，因为它提高企业的效率，因此也得到推广。
中国高速经济增长的由来(中)
2008/10/02
11:46
第二个例子是价格双轨制改革。于1985年正式开始实行的价格双轨制是在两种倾向——完全抛弃和继续坚持计划定价——之间的一种妥协。价格双轨制允许国有企业在完成国家计划限额之后在市场上自由销售产品和购买原材料，而市场价格往往高于国家计划的价格。
价格双轨制使经济激励开始在国有企业的决策过程中发挥重要作用，但它也导致了众多始料未及的结果，远比其本身对国有企业的影响更为深远，其中之一是为非国有制企业提供了发展空间。最好的例子是乡镇企业。这些农村企业不属于中央计划范畴，因此改革之前在原材料购买和产品销售方面障碍重重。尽管它们在20世纪70年代一度有过非同寻常的发展，但对国民经济的贡献微不足道。价格双轨制为乡镇企业进入市场提供了新的机会，使之得以迅猛发展。
刘遵义、钱颖一和罗兰认为价格双轨制为中国带来了帕累托改进，即在没有伤及任何人的利益的前提下改善了多数人的状况。这个判断在很大程度上是正确的。
但是，价格双轨制也带来了一些严重的后果，其中之一是价格的差异创造了巨大的寻租空间，企业和控制配额的政府官员可以通过把配额卖给其他企业和个人，从而轻易致富。在1980年代末，“官倒”成为一个流行词汇并激起了公众的极大不满，当时很多学者担忧，像价格双轨制这样的部分改革会造就一些坐享好处的利益集团，从而使进一步的改革变得非常艰难。
但是，中国的发展证明，这种预言错了。在1990年代初，双重价格开始被统一成单一的市场价格，到1994年，最后的双轨制价格即双重汇率被取消。中国共产党没有被既得利益所限制，而是坚决把改革推向新阶段。
第三个例子是国有企业民营化。从1984年开始，国有企业改革就成为改革的一个重要目标。尽管当时也有民营化的呼声，但政府工作的重点是通过调整国有企业的内部治理结构来促进绩效。比如，在农村改革中屡见成效的承包制被引入到国有企业，经理承包成为1980年代国企改革的主导方式。但是，经理在承包过程中只能做到负盈不负亏，承包制不能根本解决国企的激励问题。“南巡”之后，广东顺德和山东诸城开始了国企的民营化。经过广泛的调研和讨论，中央政府于1995年出台了“抓大放小”的政策。从“放小”政策衍生出来“改制”，在很多情况下，就是民营化。到2005年底，1995年的国有工业企业中的76.7%都已经民营化或破产了。与民营化相伴随的是国有企业就业数量的下降。从1995年到2005年，约四千万国有部门的职工经历了下岗或失业。
值得注意的是，民营化并不一定是导致大规模失业的原因。有研究甚至发现，民营化使企业的绩效变好，从而增加就业。民营化之前，国有企业存在大量冗员，之中的大部分人已经多年没领到足额工资。这个问题在改制之前是被掩盖的，民营化只不过是把“烂柿子”的皮捅破了。
但是，民营化仍然很容易被当作解释下岗和失业的替罪羊，并成为很多人反对的理由之一。对党而言，这构成了一个严重的挑战，使之不得不面临一个难题：如果支持民营化，它将失去其权力基础——工人阶级——的支持；如果放弃民营化，制度转型将会停滞，中国将失去融入世界经济体系的机会。
政府解决这个难题的办法是：悄悄地进行民营化，同时尽最大可能帮助下岗失业工人再就业。这个策略被证明是有效的。到2005年，国有企业的改革已经接近尾声，大多数失业和下岗工人找到了新的工作或进入城市最低生活保障。
如果中国共产党仅仅是工人福利的代言人，则民营化就不可能完成——因为这会动摇执政党的政治基础。对于一个左翼政党来说，这是自然的；对于一个右翼政党来说，民营把工人进一步推向左翼政党，因此削弱它自身的政治力量。中国共产党之所以敢做其他国家政党不敢做的事情，是因为它具有足够的自主性，其政策选择不受当下政治格局的影响。
在上述三个例子中，增长共识确立了经济建设的主调，对于厌倦了文革时期无休止的政治争斗的中国人民来说，经济增长契合了他们的心声；双轨制的取消说明中国共产党可以抵御精英集团的利益诉求，哪怕这个集团的成员来自党内；国有企业民营化则说明中国共产党没有因为民粹主义的呼声而停止改革，哪怕改革会危及它的阶级基础。
事实上，在从一个革命党向一个全民执政党的转变过程中，中国共产党没有停止过对自己的革新，包括对目标的修正、组织的更改以及政治基础的重建。正是因为在过去三十年中保持了对于中国社会的中性态度，中国共产党才带领中国取得了辉煌的经济成就。
多重挑战
一个中性政府的产生在发展中世界和中国都不是一件容易的事情。那么，为什么中国政府可以成为一个中性政府？
在政治结构方面，两方面的因素促使中国政府成为一个中性政府：其一，中国共产党是一个自主的政治组织，但是，它的行动不是没有约束的，而是要面对许多方面的挑战；其二，虽然中国是一个单一制的国家，但内部却有很多分权的制度安排，中央政府必须在地方积极性和国家的整体目标之间取得微妙的平衡。
自主性可以让政府免受利益集团的左右，但是，没有挑战的自主性极容易让政府本身变成一个为自己谋福利的利益集团。在著名著作《国家的兴衰》里，曼瑟·奥尔森指出，稳定的政治环境造就以分利为目的的利益集团，阻碍一个国家的经济增长，英国的战后时期和苏联的勃列日涅夫时期就是这个样子。在中国，多方面的挑战给中国政府注入了活力。
第一个挑战是需要面对前三十年的错误所造成的对其合法性的质疑。1949年的社会主义革命以及随之而来的土地改革和工业的国有化在中国创造了一个平等的社会。按理，中国共产党从此应该以一种中立的面貌出现，但是，错误的经济政策和反复且规模巨大的政治运动葬送了中国那个时段经济增长的机会。
在农村，1958年的“大跃进”造成一场规模浩大的饥荒。“大跃进”中建立的人民公社体系，其主要特征之一是工分制度，对劳动力的报酬一视同仁，而不考虑其实际贡献。这个体系相当于对能干的人征税来补贴偷懒的人，从而严重打击了农民的生产积极性。在城市，工资水平很低，但国有部门的职工得到了大量实物性补贴，包括食品、医疗、住房和子女教育等，政府的负担很重。尽管农民本来维持生存就已经比较艰难，但通过“剪刀差”，农村仍然向城市转移了几千亿元的资金。
在这些不利的政策之上，还有在政治领域对阶级斗争的强调。任何偏离正统说教的行为——比如在市场上出售农副产品，甚至饲养较多的牲畜——都被视为“走资本主义道路”，并受到压制。更糟的是，“文化大革命”期间整个国家卷进了一场非理性的政治运动。
这场运动以民粹主义的面貌出现——权威被否定、国家机器被砸烂、群众要夺权，但到头来遭殃的却是普通百姓。
经过“文化大革命”，如何重建党的威信，是1970年代末务实派领导必须面对的问题。
第二个挑战来自中国的基层。在一个偌大的国家里，官员的腐化在所难免，中央的政令在基层也未必能够得到很好的执行，侵害民众利益的事情屡屡发生，这激起了民众的不满和反抗。
宪法为公众参与奠定了基础。各级人民代表大会在原则上拥有和其他国家相应议会一样的权力，问题是现实中这些权力没有得到完全的实施。但是，已经有了一些积极的进展。
最重要的进展是村庄选举。在1980年代后期，中国就开始了村庄选举的试验。1998年，全国人大通过了村民委员会组织法的正式版本，它的最重要的特征是要求村委会的候选人需由村民提名产生。到目前，几乎村村都开始了民主选举。研究表明，选举增强了村委会的问责，尤其是增加了村庄预算中公共支出的比重，降低了行政费用的比重，改善了收入分配，还带来了更多的公共投资。
在村的上一级，宪法要求乡镇和县（区）的人民代表通过直接选举产生。尽管提名的过程仍然免不了受到行政干预，但有证据显示，在一些地区选举的竞争性越来越强。与此同时，县、区人大在监督政府工作，尤其是在财政预算方面越来越有效。
一个增强基层自主性的新发展是，市民社会在中国变得越来越强大。政府认可非政府组织是政府行动的一个补充，这是一个大的进步。
更为微妙和重要的进展出现在草根社会。随着生活越来越稳定和收入的大幅增加，旧的社区组织在复兴，新的社区在形成。除了居住社区，还出现了以共同兴趣为基础的私人俱乐部（如汽车俱乐部、旅行俱乐部等）和知识分子团体。互联网在这些形形色色的社区中扮演了重要角色。
第三个挑战来自国外的质疑——尽管西方花费了二百多年才建立了完整的普选制度，但却希望发展中国家在一夜之间完成民主化进程。二十世纪后半期的历史表明，早熟的民主给发展中国家带来的更多的是灾难，而不是繁荣和稳定，然而，必须承认，自由民主是启蒙运动以来世界范围内的大趋势；无论是从理性的角度，还是从历史的角度来看，人类社会在可见的将来必然要如福山所言，终结在自由民主。
工业革命以及正在发生的信息革命为人的自由发展提供了广阔的空间，同时也要求社会的组织形式适应这种变化，自由民主是和这个发展相适应的新稳态。
过去二百多年已经发生的、现在正在发生的以及将来要发生的，是从政治和宗教独裁的稳态向自由民主的稳态的过渡时期。
对于中国而言，一方面要拥抱自由民主的理念，另一方面又要考虑到实现这个理念的复杂过程；如何在应对国外的压力和从容地走自己的路之间找到一个平衡，是中国政府必须面对的挑战。
基于表现的合法性
中国政府处理这些挑战的举措可以概括为寻找“基于表现的合法性”。
在一个极端上，一个完全民主国家里的政权合法性来自于一套预设的、以公众认可的选举为核心的程序，即政府拥有“基于程序的合法性”。在另一个极端上，集权国家的政府不是通过公平选举或其他公众认可的预设程序取得权力，因此，它们的合法性经常遭到质疑。
集权政府试图用不同的方法来证明它们的合法性，比如拉美的右翼独裁者主要是通过恐怖和贿赂手段封住反对者的嘴，而非洲的独裁者则直接诉诸战争消灭反对者。但在民主和独裁这两个极端之间，存在着大量中间状态；事实上，所有国家都同时具有集权和民主的成分，差别只是孰多孰少的问题。
在过去三十年里，中国共产党主要是通过经济增长找到合法性，这就是“基于表现的合法性”——人民认可政府的表现，也就在一定程度上认可了政府的合法性。
值得注意的是，民主不一定能够产生表现。虽然理论上讲民主意味着民选官员必然要对人民负责任，但是，因为一些现实的因素，问责并不一定能够得到落实。第一个因素是利益集团的存在，它们左右了政府的政策。第二个因素是那些阻碍人民充分了解民主的过程和结果的社会和经济障碍。在一些社会里，社会或种族的歧视使一些人群边缘化，让他们无法得到充分的信息，甚至被排除在民主过程之外，这样，特权阶层就可以操纵民主来获取自身利益。
中国高速经济增长的由来(下)
2008/10/02
11:46
第三个因素是民主可能受到极端民粹主义的压力，这在动荡、腐败、不平等或经济停滞的国家尤其容易发生。
动荡时政府的更换更频繁，新政府不一定尊重旧政府的决策；腐败损害了选民对政府的信心，因此对选民来说，与其让腐败的官员侵蚀国家，不如要求政府多分一点；不平等加剧社会阶层之间的对立情绪，导致对更多的政府再分配的要求；经济的停滞降低了未来的价值，因此，选民会更倾向于当期分配，而不是对未来的投资。
对于中国共产党，把表现，尤其是经济表现作为党的第一要务，从几个方面来说都是一个正确的选择。
首先，中华民族的复兴是几代中国人孜孜以求的目标，而经济的复兴是民族复兴的起点，“落后就要挨打”，这是几代中国领导人从鸦片战争以来的中国史中领会到的道理。
其次，提高生活水平，是每个百姓最急迫的要求，特别是在改革开放初期收入水平还很低的时候。
第三，经济的发展主要靠劳动力密集型行业的发展，而后者又可以吸收大量就业，为普通百姓，特别是农村劳动力提供了一个分享经济增长成果的机会。
第四，高速的经济增长也是化解矛盾的有效手段。当经济保持增长的时候，每个人都可以看到希望，从而也更容易从长计议，这样，党也获得了更多的行动空间，更容易把注意力放在中国的整体和长期利益上。
财政分权
以上是把中国政府作为一个整体来分析。但是，现实的中国是一个地域辽阔、政府层级繁多的国家，各地之间的利益存在竞争关系，而地方利益也不总是和国家的整体利益一致。特别地，在单一制的国体之下，地方享受了很多自主权力——在政治方面，地方政府享有一定的立法权；在财政方面，地方和中央有明确的收入和支出划分；在人事方面，各省享有较大的省以下官员的任免权。
这里特别值得一提的是财政分权，它是中国高速增长的主要动力之一，而且，由此而产生的地方竞争也是中国过去三十年制度变革的主要动力之一，也正是因为这个原因，分权构成中国中性政府的政治基础之一。
真正的财政分权是从改革开放之后才开始的，但计划经济时代也不完全是集权一统天下，从1950年到1978年，中央和地方间的财政关系经历多次反复。
1950-1957年，中国效仿苏联模式，采取“统收统支”的财政体系。1958年的“大跃进”期间，财政体系一度分散，但1959年很快就得到纠正，开始实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变”的管理办法，直至1967年。从1968年到1976年，中央和地方的财政关系在收与放之间几经转换，几乎每年都有调整。1977年，江苏和四川开始试验财政包干制度，从此拉开了财政分权的序幕。
到1994年分税制改革之前，中国财政体制实行中央和各省的“分灶吃饭”，中央和省级政府的财政关系通过包干制度确定，但几乎没有两个省的包干办法是完全一样的。在和中央的谈判中，各省有很大的权力，在实行分灶财政的十几年间，包干办法越来越有利于各省，导致中央的财政收入占全国政府财政收入的比重从改革开放之前的几乎
100%下降到 1993年的40%，也就是说，财政分权大大削弱了中央政府的财政能力。1994年分税制改革之后，虽然中央政府的财政收入比重迅速回升，但财政分权却被制度化，地方和中央有了明确的收入和支出分割界线。
财政分权有助于中国政府达到并保持中性的性质。首先，财政分权让地方获得了财政上的自主性，从而让地方政府更加关心自己辖区内的长期经济增长。地方政府可以留下一部分财政收入，这相当于它获得了对其“经营”的部分产权，因此开始有动力发展地方经济。
这个动力还因为地方之间的财政竞争而加强。既然都开始关心本地的经济增长了，各地就要就最具流动性，也最稀缺的生产要素——资本——展开竞争，“招商引资”变成多数地方经济工作的重中之重。但是，资本的高流动性对地方的投资环境提出了更高的要求，短期的花哨承诺不足以留住资本，只有改善长期环境如制度、基础设施、教育水平等才能保证资本在本地安家，而这些举措对本地企业的发展也有促进作用。长期经济增长关乎一个地方民众整体的长期利益，因此，分权有利于地方政府变成中性的政府。
其次，财政分权也帮助中央政府变得更加中性化。1980年代的财政分权弱化了中央政府的财政地位，使得中央政府在处理和地方的关系时变得更加谨慎。虽然1994年分税制改革之后中央财政得到强化，但财政分权的制度化在一定程度上捆住了中央政府的手脚，使它不能随意更改和地方的关系。
分税制之后，除所得税分成的调整外，中央和地方的财政关系保持了稳定，相比计划经济时代的频繁变动，这是一个了不起的进步。
在和平时代，中央和地方的财政关系是一个国家最重要的国家架构的组成部分之一。在中国，地方因为财政分权而具有了一定的独立于中央政府的自主性并得到中央政府的承认；经过三十年的实践积累，这种关系具有了一定的不可逆性。
与此相适应，中央政府仅凭行政命令已经不能指挥动地方了，而是要给它们适当的激励，如财政投资或官员的升迁。这当然会有一些消极的后果，但是，它让中央政府不能像计划经济时代那样直接向地方发号施令，而是更多地担当地方利益的协调者或仲裁者的角色。在这个过程中，受制于地方之间的竞争，中央政府不能长期偏向于任何地方，也就是说，它获得了相对于地方的中性位置。
第三，财政分权有利于改革向着改进经济效率的方向发展，这主要是因为分权使地方成为改革的主要力量之一，而地方在改革方面具有一些中央所不具备的优势。优势之一是地方政府较中央掌握更多改革的一手信息，在一定意义上，分权起到了挖掘更准确信息的作用。
优势之二是地方政府面临更多挑战，尤其是面临地区之间的竞争，因而比中央政府更有动力进行改革，采纳有利于经济增长的制度；而且，竞争带来多样性，增加获得成功制度的概率。
优势之三是地方政府的预算约束比中央政府的更硬，因此更不能承受低效制度所带来的损失。分税制改革之后，中国的财政体制具有一定的不对称性，中央掌握了全国财政收入的60%，但却只负担全部支出的40%，而且，中央可以通过发债来获得其他收入，而地方发债的难度很大。地方政府被迫在硬化的预算约束下运行，因此具备更高的激励进行制度创新。要想增加财政收入，制度创新是一个好的办法。事实上，它也是相对轻松的办法。
中国经济刚走出计划时代，通过解除进入壁垒、取消刻板的管制、矫正低效的决策机制、激励经济行为人等一系列立竿见影的改革措施，地方经济大有增长的机会。相较于诸如投资和科技进步等经济增长的寻常力量，改变经济的内在机制能以更小的代价促进经济增长。
总之，追求基于表现的合法性和地方分权构成了中性政府在中国的政治基础。这不是说其他因素不重要，党的组织性和纪律性、民主集中制原则、官员的升迁方式以及儒家治世传统都是重要因素，但它们是中国特有的东西，和其他发展中国家没有可比性，也不能向世界推广。
相反，基于表现的合法性和地方分权都对其他发展中国家具有借鉴意义。一个政府的合法性可以分成程序的和道义的两部分，发展中国家的政府往往是只具有名义的程序合法性，却因为不能给民众提供实质性的政治权力和物质福利而失去了道义上的合法性。中国的经验表明，通过为民众提供经济增长，政府可以在一定程度上获得道义上的合法性。
中性政府在一个更平等的社会里更容易产生。
首先，从政府官员纯粹的私利出发，在一个平等的社会里选择保持对社会的中性态度也是最明智的选择。
我们可以做一个思想实验，假想在一个极端不平等的社会里，政府要保住自己的位子，最好的选择是什么。社会存在极端不平等，意味着社会中的少数人掌握着国家的大部分政治和经济资源，此时，为了生存，政府最好的选择是和这些少数精英结盟，哪怕自己本不属于精英阶层。许多发展中国家的反殖民地英雄，在推翻殖民统治之后往往和留下来的殖民精英结盟，就是一个例子。
在中国，蒋介石1927年4·12政变之后掌握了国民革命军的军权，但他腾出手来所做的第一件事是向宋美龄求婚。这显然是一个政治婚姻，蒋介石看重的当然是宋氏家族的政治经济地位。军事强权需要经济和政治的支持，在一个不平等的社会里，和精英结盟可以让政府获得这种支持。
反过来，在一个平等的社会里，政府和任何社会团体结盟都很容易招致其他团体团结起来并成功地推翻这个联盟，政府最安全的策略是一碗水端平，不偏向任何一个团体，也不和任何团体结盟。蒋介石到台湾之后做的第一件事是土改，不完全是因为他接受了在大陆失败的教训，而是完成他在大陆想完成而无法完成的事情——国民政府曾经在江西等省份开展土改试点，但不了了之，原因是土改直接触犯了蒋的盟友之一的地主阶级的切身利益。
蒋介石到台湾之后可以放手开展土改，是因为两个原因。一个是他和台湾没有利益瓜葛，作为一个外来者，他更容易保持对台湾社会的中性态度。另一个更为重要的原因是，台湾社会本身因为日本殖民者的有意压制而变得比较扁平。在农村，地主拥有的土地数量不多，没有形成一定的势力；在城市，工商业受到打压，没有出现较大的企业。在这种情况下，蒋介石没有必要和任何集团结盟，从而可以更关注台湾的整体和长远利益。
其次，从民众的角度来看，一个平等的社会有利于弱化民众对短期利益的追求。在一个极端不平等的社会里，两种情形促使民众要求更多的再分配，而不是投资于国家更长远的增长潜力。一种情形是，精英集团的优势地位往往遭到民众的怀疑，认为它们要么是通过世袭、要么是通过非法手段获得的，因此不具有道义上的合法性；另一种情形是，对国家长远发展的投资往往首先让精英集团受益，而普通民众的得益很少。民粹主义兴盛的地方，往往是存在极端不平等的地方；拉美国家、南亚国家以及非洲的一些国家，都是如此。
反过来，在相对平等的社会里，民众更容易忍受短期的痛苦，更关注社会的长远目标。从这个角度来看，战后的经济奇迹发生在东亚不是一件令人惊讶的事情。东亚地区没有世袭制度，也没有像印度种姓制度或拉美、非洲的种族矛盾，没有谁生来就注定比其他人拥有更有利的地位，社会的一体化程度较高；另外，东亚地区的收入分配也较世界其他地区更平均。
在讨论东亚奇迹的时候，经济学家往往把注意力放在东亚地区政府对经济的干预方式和出口导向的发展模式，只有少数人注意到东亚平等的社会结构在其中起到的关键性作用。
这里有必要强调经济不平等、政治不平等和社会不平等之间的不同和相关性。在政治和社会平等的前提下，经济不平等往往是和经济效率联系在一起的。比如，受到较高教育的人的工资较高，这有利于人们获取更多的教育，从而有利于一个国家的长期增长。有一些收入不平等和人力资本或工作性质无关，但也是经济运行规律使然。比如，由于集聚效应，资本倾向于向城市集中，以获得更高的回报，此时，城市居民的收入就会高于具有相同人力资本的农村居民的收入，因为前者所拥有的资本多于后者所拥有的资本。
事实上，普通民众对纯粹的经济不平等持宽容态度，不能容忍的是政治和社会不平等造成的经济不平等，因为这种不平等不是个人的努力和经济运行本身造成的，而是人为因素所设置的。
这里的政治不平等，既包括政治权力的不平等，也包括政府的倾斜性政策；而社会不平等指的是由社会习俗造成的身份隔离，是社会长期积累的结果。通过更多的民众政治参与，政治的不平等可以在较短的时间里被消除，但社会不平等的消除却需要更长、更复杂的过程。
比如印度已经实行了六十年的民主制度，但古老的种姓制度仍然具有相当的生命力。种姓制度不是一种宗教制度，而是起源于古代的职业划分。几千年前，那些掌握较高职位的人为了让他们的子孙垄断这些职位，制造了种姓制度，他们自己成为最高等的婆罗门，其他人则根据他们职业的贵贱程度成为较低种姓，直至专门做脏活的不可接触者。直到今天，对于许多贫苦印度人来说，他们的职业仍然是和他们的种姓联系在一起的。
中国和其他东亚国家（地区）一样，也得益于改革开放初期的一个平等的社会。这里的平等，主要指的是社会方面的平等，既不存在世袭或习俗造成的身份隔离，也不存在妨碍阶层流动的经济基础；事实上，改革开放初期的中国不仅没有强势的精英集团，而且连一般的阶层差别也不存在。当然，政治的不平等以及由此造成的经济不平等是存在的，比如，城乡收入差距在1978年就是2.7倍，属于世界前列，它主要是计划经济时代城乡隔离政策的产物。但是，这种不平等在过去三十年逐步减少，城乡隔离被农民的迁移所打破，许多计划经济体制下造成的特权由于市场化的推进而消失。
一个平等的社会给中国共产党很大的执政空间。在其他国家，政党一般是代表一定阶层的利益，比如，左翼政党代表下层民众的利益，右翼政党代表资本所有者的利益。在一个不平等的社会里，这种政治格局有其必然性。如果一个政党宣称它代表整个国家的利益，则它就很容易在选举中败给宣称只代表下层利益或上层利益的政党，因为后者的政策和目标更容易瞄准特定的阶层，从而获得它们的支持。
在中国平等的社会结构下，中国共产党的成员来自社会的各行各业。在施政方面，中国政府不用担心对长期经济增长的投资会遭到民众的反对，因为这些投资的回报可以比较平均地分配给各类人群。在中国，很长时间内，扩大再分配的呼声一直不是主流，这当然和政府的自主性有关，但一个较为平等的社会结构也起到了关键性作用。
此外，在中央和地方关系中，平等的社会结构也为分权体制下地方政府保持其中性性质提供了社会基础。在其他发展中国家，分权的结果往往是地方政治被少数精英集团所控制，地方政府成为为少数人服务的工具。比如，菲律宾几乎每个省都被一个家族所控制，这些家族是如此强大，以至于菲律宾人不得不称呼它们为“despots”，即独裁者。在改革开放初期，中国社会不存在其财富足以收买地方政府的社会或商业精英，分权之后，政府俘获不成为一个问题，因为这个原因，分权在中国比在其他国家更成功。
那么，中国的平等社会是怎么来的呢？时下一个流行观点是，文化大革命帮了中国的忙，它打破了一切，让中国可以在改革开放时期从头再来。但是，仔细想一下，这个观点是说不通的。就社会和经济平等而言，社会主义革命就已经足够了。农村的土改和城市的社会主义改造彻底清除了不平等的经济基础，消除了个人或集团利用经济权力干预政治的可能性，而一系列其他革命举措把中国社会带入了现代阶段。
例如，婚姻法解放了妇女的身体，人民公社解放了妇女的劳动——她们不再是仅仅围着锅台转的“内人”，而是可以像李双双那样成为独立的个体。再比如，革命之后识字率大大提高，教育得到普及，从而消除了知识的权力特征——要知道，在革命之前，拥有知识是一种身份的象征，并赋予拥有者一定的权力。
在政府方面，革命后的政府也远较革命前的政府更接近百姓。支持流行观点的人、包括那些相信存在两个“文革”的人，都倾向于认为，官僚机构在“文革”之前已经形成了一个自我封闭的体系，存在苏联勃列日涅夫时代所面临的危险。对于相信存在两个“文革”的人来说，由第一拨红卫兵主导的“文革”、即第一个“文革”的目标就是打破这个封闭的体系；对于支持流行观点的人来说，不管“文革”的原因是什么，它所达到的一个效果是打破了“文革”之前的官僚体系。但是，没有任何证据表明“文革”前的官僚体系已经开始走向封闭；如果当时干部的更新速度比较慢，那也是因为当时的干部还比较年轻的缘故。
中国的平等社会是二十世纪以辛亥革命、五四运动和社会主义革命为主线的一系列革命的成果；我们在二十世纪完成的，是一场伟大的社会革命。可以肯定的是，后人在书写历史的时候，必定会把二十世纪当作中国从古代社会向现代社会过渡的革命时代。
辛亥革命推翻了帝制，开启了中国的共和国时代。对照中国几千年的封建社会历史，这是一个了不起的成就。有人至今还在像康有为、梁启超一样叹息中国错过了君主立宪的机会，但是，进入二十世纪之后，清政府已经腐烂透顶，加上汉族精英的民族主义诉求，清朝的统治完全失去了继续存在的道义和政治基础，清朝不亡才是奇怪的事情。
然而，辛亥革命并没有触动古代中国遗留下来的社会关系，这个任务还需要五四运动和社会主义革命来完成。在很大程度上，相比于其他国家，中国古代社会的社会流动性是很大的，因为中国自唐代之后便没有了世袭制度，而科举考试至少在理论上给予每个男人升入官僚阶层的途径。但是，中国官僚机构的腐化却不在其他国家之下，而且，按照社会学家的说法，由于官位不能传给后代，古代的官员具有了吴思所说的“流寇”的性质，所到之处，竭尽掠夺之能事。此外，对妇女的奴役、对思想的禁锢、对知识的垄断等等，都妨碍中国进入现代社会。从这个意义上说，五四运动是中国社会革命的一部分，它在文化和思想上把中国带入了现代社会。
最后，社会主义革命根除了古代社会关系和新兴的官僚资本主义的经济基础，最终完成了中国由古代社会向现代自由民主社会过渡的准备工作。
值得注意的是，几乎所有原发性的国家都发生过社会革命，英国如此、法国如此、俄国如此、西班牙如此、中国也如此，而且都非常惨烈。古代社会已经存在了几千年，要清除它的社会关系以及与此相对应的文化和思想，革命是不可避免的。我们在革命之后走过一段弯路，但是，对比其他国家，这段弯路不算长，上面提到的国家，每一个的革命或其后续调整都持续了近一个世纪。
总结起来，平等、特别是社会平等为中国政府成为一个中性政府提供了社会基础。这个结论对其他发展中国家有很大的借鉴意义。多数发展中国家都至少在名义上实行民主政治，但社会不平等以及与之相关的经济不平等使得民主不能发挥它应有的作用，国家政治要么被少数精英所控制，要么成为民粹主义泛滥的舞台。这些国家必须面对的难题是，如何在一个民主的框架内实现社会平等。
反过来，中国的平等社会结构对中国的民主化具有积极的促进作用，我们必须面对的问题是如何保持住这个社会结构。
【南方周末】本文网址：http://www.infzm.com/content/18179
(作者为北京大学中国经济研究中心教授
姚洋，电子邮箱yyao@ccer.edu.cn)
结束篇
时间：2008年10月23日
来源：南方周末
作者：姚洋
■改革开放三十年系列之四
□姚洋
中性政府赖以存在的政治和经济基础正在被一股股或明或暗的力量所蚕食，为了制衡它们，政府需要从寻求基于表现的合法性转变为寻求基于表现的合法性和基于程序的合法性的结合，其实质是使民众的参与更加制度化
本文连载至今，我收到许多读者来信，有赞同和鼓励的，但更多的是不赞成和指责谩骂。我感到有必要重申写作本文的初衷。当开始思考中国三十年经济增长的经验时，我把中国放在世界历史中考察——这里的“世界”不仅包括发达国家，而且还包括发展中国家。
一般而言，人总是更愿意和比自己生活得更好的人比较，此时难免要生出很多的不满。然而，不要忘记，发达国家也经历过和我们现在类似甚至比我们更糟的历史(想一想《雾都孤儿》里描绘的伦敦吧)。中国的人均收入水平只有美国等最发达国家的二十分之一强些，中国的GDP总量可望在2035年左右超过美国，但在人均收入方面，中国赶上美国遥遥无期。我们还只是一个刚刚迈入中低收入门槛的国家，还是一个穷国。
以这样的眼光来看中国，我们就会发现，在过去三十年里我们比多数发展中国家和转型国家做得更好。三十年的时间不算短了，我们这一代知识分子应该有这个自信，即中国所走的路，是一条正确的路。事实上，中国自鸦片战争以来近一百七十年的历史，是世界由古代社会走向现代自由民主社会的一部分。西方也经历过漫长的古代社会，只不过它早于我们觉醒，但也仅此而已。
由此也引出本文最后要讨论的问题，即中国过去三十年高速经济增长对中国未来的意义。过去三十年的高速经济增长得益于中国政府是一个中性政府。但是，种种
迹象表明，中性政府赖以存在的政治和经济基础正在被一股股或明或暗的力量所蚕食，而这些力量又内生于过去三十年对维持中性政府做出了贡献的种种努力。这些力量之所以能够发展壮大起来，主要是由于我们的体制本身缺乏制衡机制，从而不能防止事物的单向运动。
中国能够在过去三十年里维持一个相对于社会的中性政府，很大程度上和中国共产党把经济表现作为合法性的来源有关。然而，也正是因为过分强调了经济增长，问题逐渐显现出来，经济改革释放的动力渐渐减弱。在这种情况下，增长共识渐渐演变成一种片面追求增长而忽视人类生活其他方面的成见，这些生活中的其他方面不仅本身是人类终极追求的一部分，而且还会影响到长期经济增长。
片面追求增长的做法、或“增长习惯”有下面一些负面后果。
首先是不断扩大的收入差距，尤其是农村和城市的差距以及内陆和沿海省份的差距。收入差距不仅是经济规律使然，有可能是特定人群获取收入的能力被剥夺的一种表现，在这里，政府针对农村移民的政策是一个很好的例子。尽管沿海省份需要内地移民来发展地方经济，但那里的政府政策仍然不利于移民的定居。尽管近些年来直接的歧视少了很多，但户口制度的持续存在仍然剥夺了移民定居的权利。其中一个后果就是移民的子女缺乏合适的教育机会——一个城市是否为移民子女提供教育是有选择的，要视当地经济发展的目标而定。由此，增长共识损害了移民工家庭获取未来收入的能力。
其次导致政府对民众权利的侵害，并可能会破坏一个保持活力和人道的社会所必需的社会纤维。对于政府官员来说，为了经济增长这些代价是值得的，他们认为，少数人付出的代价带来了多数人的更大收益。但是，这样的计算忘记了这些代价不是孤立的，而是会给社会带来更多方面的影响。例如，由于旧城区被高耸的办公楼和居民楼取代，中国的大部分城市已经变得无法辨认；与此相伴的是，城市失去了它们的社会内涵和特色文化。我们在犯着一个和1950年代后期破坏北京旧城同样的错误。
第三个负面影响是环境的恶化。中国付出了巨大的环境代价。全国超过三分之二的河流被污染；沙漠离北京越来越近；黄河和长江流域的土壤不断流失。在山西，一个以煤炭采掘为主的省份，环境恶化引发的冲突不亚于一场“环境战”。很多环境退化，如沙漠化、水土流失和地下水的污染，并不是暂时的，而是永久性的。
要改变以经济增长为单一目标的增长模式为关注人类发展各方面的多目标发展模式，势必对国家治理模式提出新的挑战。
中国政府能够在过去三十年里保持中性，还因为中国共产党在弱化党的意识形态色彩，并在组织上从“党国”体制转变为“国党”体制。然而，完全失去了意识形态方面的追求，党作为一个组织也面临一系列的危险，其中最严重的，是党会变成各种利益集团角力的场所———当意识形态认同不再是入党的必要条件之后，党就很容易变成投机者钻营的场所，甚至有演变成被利益集团操纵的工具的危险。
这方面的一个例证是垄断集团的形成及其对国家政策的左右。经过1990年代和21世纪初期的改制浪潮，国有企业的数量已经大大下降，剩下没有改的，要么是受到国家产业政策保护的企业，要么是拥有垄断地位的企业。这些企业的经营者亦官亦商，既得到作为商人的好处，也同时可以用官员的身份影响政府决策，以获得更多的好处。国有企业作为国家政策的执行工具的职能在弱化，而它们作为利益实体的角色在强化。
纵使在中央层面政府可以继续保持一个中性的态度，我们也很难保证在地方层面政府不被利益集团所利用。一个可以观察到的现象是，地方政府与商业精英的结盟越来越深。
在中国，地方政府为争夺投资，竞相对外来资本给出优惠条件，而这些条件往往超出了一个亲商环境的需要，甚至超越法律；另一方面，地方商业精英越来越多地通过人大和政协参与到地方政治决策的过程中。商业精英对地方政治的控制使中国有可能陷入大多数发展中国家民主化进程中所经历的境地，即民主经常意味着精英统治。
地方政府也有成为商业实体而非政治实体的倾向。地方政府像企业一样管理日常事务还不是太大的问题——很多发达国家的城市管理是交给私人公司完成的；问题在于，政府制定决策的方式和公司制定决策的方式一样，追求的是单一的目标——经济增长。忽略增长以外的问题使政府更容易采取偏向精英阶层的政策，而忽视大众的意愿。
中国是一个内部差异巨大的大国，在“国党”体制下，要实现对官员的监督非常困难。随着收入水平的提高，经济增长会变得不那么迫切，拧在官员们头上的螺丝就要松动，腐败和懈怠就会乘虚而入。
我们必须注意到，中国已经进入一个多元化的阶段，党的意识形态必须能够容纳其它的主张；换言之，它必须是罗尔斯意义上的重叠共识，即所有主张的公约数。这个公约数的边界还可以讨论，但是，可以肯定的是，自由民主必然是它的核心部分，因为只有自由民主，才能保证各种主张的表达。
这当然不是说我们应该在一夜之间实现全面的民主，同时，我也不认为民主可以解决所有的问题，民主的精髓是在遵循预设的规则和程序条件下达成妥协，其结果当然不可能总是合意的。我所提倡的，是从合法性来源出发，实现国家治理方式的范式转变，即从寻求基于表现的合法性转变为寻求基于表现的合法性和基于程序的合法性的结合，其实质是使民众的参与更加制度化。
从中国目前的情形过渡到全面民主，还有很长的路要走。在近期，实现国家治理方式的范式转变，将有利于我们校正过去三十年单纯强调经济增长所带来的负面效应，为继续保持政府的中性性质创造条件。
首先，它使政府可以听到一些不同的声音，这些声音来自于那些没有从片面增长中得利、得利不多或是利益受损的人们。这个人群的数目可能很大，民主要求政府考虑到他们的要求。即使这部分人的数量很少，民主也可以让他们有机会发出声音。公众的参与可以揭示经济增长的隐含成本，它增加了政府在经济增长的不同方式之间进行选择的可利用信息。
第二，更多的公众参与提供了一种打破政府-商业联盟的机制。民众的参与对于监督大型垄断国有企业显得更为重要。发达国家也有成功的国有企业，但这些国有企业是置于民众的监督之下的。
第三，基于程序的合法性减轻了政府官员对经济增长的责任，让他们不再需要仅仅从经济表现中获得合法性。政府官员争取再次获选的激励促使他们谋求实现选民的全面利益。
由于表现是中国政府获取合法性的最主要手段，政府官员的升迁主要基于一些表现指标，其中经济增长是最重要的一项。这使得政府官员有强大的动机调动他们手中的一切资源来推动更快的增长。“逼民致富”不是一句玩笑，而是很多地方的现实，这些强制性的措施大多以失败告终。失败的原因之一是经济活动的多样性消失了。人们拥有的人力资本、物质资本和对风险的偏好是不同的，因此要想充分发挥他们在这些要素上的比较优势，多样化是不可避免的。因为强迫人们做同样的事情，“逼民致富”只能让民众变得更穷。
从中国目前的准备来看，从基于表现到基于程序的合法性的转变并不是像人们所想象的那样激进的一场变革。正在展开的“第三次思想解放”将给中国带来一个发展模式的转变，从单纯强调经济增长转变为对和谐社会的追求。在一个越来越多样化的社会里，如果保证人民权利的基本程序得不到重视，那么社会和谐也就无从谈起。和以前几次一样，这个转变将开创一个新时代；但是，与以往强调经济增长和市场建设的转变不同，这次转变更可能带来政治结构的变革。
(作者为北京大学中国经济研究中心教授，电子邮箱yyao@ccer.edu.cn)
