Study on Political Development in China
In order to better comprehend China’s
experience in political development over the past 3 years, the China-US
Exchange Foundation has brought together political scientists and experts from
China and the US to examine the past obstacles, emerging challenges and future
opportunities that the country has faced, and may face in the years to come. In
2010, the group came together for the first Symposium on China’s Political
Development, marking the beginning of a year-long study. In 2011, the second
round of the Symposium took place in Washington, DC, during which experts and
scholars presented the results of their research at a two-day forum hosted by
the Brookings Institution. In the fall of 2011, one of the leading participants
of the study, Professor Yu Keping, presented the results at Harvard University
and at a Washington Post Forum. Follow-up initiatives have been planned for
2012, allowing the participating scholars to deliver their findings to
audiences in both China and the US.
俞可平教授的论文讨论了导致中华人民共和国前30年挫折的缘由与1978年后使国家得以发展进步的关键的改革路径。他将改革的路径划分为六条主线—从革命到改革、从斗争到和谐、从专政到民主、从人治到法治、从集权到分权、从国家到社会—在结尾部分反思了中国社会政治变革的动力和下一步改革需要涉及的领域。
他的论文强调，在后毛泽东时代，中国不仅经历了经济制度的巨大变革，政治与社会制度的变革同样也是广泛而深入的。对党的地位和角色、经济发展方式、社会变革的力量、国家与社会关系的实质、最有效的治理方式等方面的重估，不断地推动着政治与社会的持续变革。
俞教授认为，在1949年后的数年里，党的领导人并没有认识到革命应该宣告结束而党的主要任务应当转为实现有效的治理。相反，毛泽东声称应当并且继续强化阶级斗争，应该继续用暴力斗争方式推动变革（暴力斗争是革命的内在组成部分），所有非政治性的组织和权威资源都应该集中于党和政府的领导之下。这种理念是导致毛时代最后十年灾难性悲剧的根源。
正如俞教授所述，邓小平对问题的严重性有着深刻的认识，也由此开始着手将国家带入通向更加成功的轨道。俞教授为他所勾勒的六大线索进行了出色的历史性概述。他在文章结尾的思考表明，尽管真正的民主是中国的终极目标，但其现实显然还有诸多不足。他特别指出以下几个方面的不足：不断侵蚀着人民对党和政府信任的腐败；公民有序政治参与渠道的不畅通；严重威胁社会秩序与和谐的日渐增大的收入差距；公民与政府间重要政治共识的缺失等。
俞教授认定改革已走进了突破口，党内民主、基层民主、人民代表大会制度、政治协商制度都需要进一步改革和完善，以便适应经济和社会发展的需要。他强调中国共产党是推进政治改革的核心力量。但要巩固其领导和执政地位，党必须持续不断地改革，增强其执政和社会管理能力，以满足人民日益增长的物质和精神需求。
俞教授的论文展示了中国政治制度已发生的重要变革，为思考下一步必需的改革方向提供了一个基础。俞教授的分析虽然并未以那么显明的方式呈现这种思考，但它无疑涉及了如何开启这些改革并使其目标得以实现的问题。
一、未来的改革
实际上可以从两种宽泛的思考角度来考虑中国所需改革的类型以及如何开启这些改革。这两种角度并非相互排斥的，但它们存有相当大的差异—在优先性和先后顺序上—它们各自都需要特别的关注。俞教授的论文为这些选项的讨论提供了丰富的源泉。
二、民主转型
许多学者，特别是美国学者都相信，为了中华人民共和国未来的繁荣、稳定乃至统一，向一个民主政治体系的转型至关重要。他们所期待的民主，不止是一个逐渐以更透明的方式进行治理，并且逐渐运用法治手段来管理社会的高度咨询性体制（a
highly consultative
system）。它要这个政体及其官员不仅受法的约束，还要对民众负责，要有一个依法而定期举行的竞争性选举，允许多个政党参与选举竞争。为真正实现这些民主的实质性指标，相应的变革同样是必不可少的，如透明度、言论和集会自由等等。
开启决定性民主转型的逻辑乍看起来相当简单：比较政治分析显示，当人民更富足，受教育水平提升，对世界见多识广，更融入全球体系中，维持稳定的一党统治更加困难，即使在那些政党有丰富的统治经验，并为上述福祉居功至伟的地方，转型依然不可避免。此外，转型的典型状态是执政党猝不及防地失去政权，比之于那些尽早开启民主化，并且执政党矢志不渝追求民主的案例，其民主历程将更加艰苦，也更难成功。
简言之，这一论点认为中国的民主化转型，如果调控得当，将可能减轻不平等（可能还有腐败），体现着中国教育、物质、信息获取、全球化等方面的进步。它也将极可能有助于解决中国严重的污染问题。
但这种改革的启动是极其困难的，俞教授的论文对此含蓄地提出了一个忠告。论文对上世纪70年代后期重大改革启动背景的分析提醒人们，有精通政治艺术的政治战略家领导改革是不可或缺的元素，而为重大改革开创了社会政治空间的历史教训也至关重要。第三个同样密切相关的是：政治经济结构在决定改革成功机会上的重要作用。
一位卓越的政治战略家
邓小平既是一位富有战略眼光的思想家，也堪称政治艺术大师。俞教授细述了邓小平所开创的六大政治发展主线，强调邓所遵循的增量改革路径的重要性。然而，论文没有突出另一个重要方面，即在体制内和人民中如何培养改革的能力并获取改革经验方面，邓富有敏锐的知觉和洞察力。例如，他的关键决策包括：
经济特区的实验以及此后的扩展，以利用外国技术和资本推动对于中国自身发展至关重要的技能、技术、资本的积累。经济特区的设置一开始是为了减少保守派的反对，缓冲这些改革对于仍然处于机能障碍中的内部政治体制的冲击，但最终创造了一个国际投资和贸易成就的范例。
在农村恢复家庭联产承包责任制以增加农业产出，这成为使得人口中的大多数在相对短的时间内通过改革获益的证据。一系列这方面的政策带来了产出的激增，迅速地提高了数亿农村居民的生活水准。首先在相对较为简单的领域进行改革，在旧体制的荒谬之处业已消除的同时，实现特定的收益。邓和改革派同志通过激发出一种巨大的改革动能，以支撑起这样一种理念：中国未来的成功能够通过结构和政策改革实现。农村改革的成功对于在1984年转入更复杂的城市经济体制的改革决策至关重要。
在排除了那些顽固维持毛泽东去世后现状的人以后，邓小平和他的同志们仍然要克服许多障碍，才能推进所寻求的改革。有些人希望阻止变革，而另一些人则觉得邓走得太快、太远，并引发了许多严重问题。例如，1988年局势就十分紧张：通货膨胀加剧；改革者内部也出现了争议，似乎对此一筹莫展；大众对腐败的愤慨不断累积引发严重的社会问题。而当时的领导人对于如何才能最好地解决这一系列难题没有取得共识。结果一系列严重的问题使改革停滞了4年之久。凭借个人特殊的权威与娴熟的政治技巧，邓小平在1992年将改革带上了一个可行的轨道。
简而言之，邓小平不仅对毛泽东遗留下的体制谬误洞若观火，也具备一个政治战略家的敏锐。对于如何蓄积改革动力和能力，如何削弱反对力量，他都有清晰的认识和布局。他也相当懂得如何在局部妥协，以维持在改革开放政策上的基本共识。在许多现代的权威主义政权中，改革家并不稀缺，但在引发巨变的同时却又不至于毁坏体制的成功改革者却极其罕见。20世纪70年代到20世纪90年代的这段历史告诉我们，一位具有战略视野的大师级政治战术家对于一场重大改革是何等珍贵。
但到了2010年，中国的政治权力已不再集中在一小批居于体制最高层、声誉显赫的人身上，政治局常委会和政治局本身的决策更多靠共识来驱动达成。此外，整个体制的权力也更加分散。决策日渐制度化，并容纳了更多的参与者，地方的权威也持续提升。集团和其他利益主体的影响力也已不容小觑。如今中国的体制不再可能造就一位强有力的改革领袖。
灾难性挫折作为改革的条件
如俞教授为我们所深刻揭示的，邓之所以能发起一场真正的改革，正是因为1977—1978年之间，体制本身已面临着严峻的全面危机。当然，关于改革的范围、方向和实质依然存在诸多争议—但危机的深度和广度为改革铺平了道路，同时也弱化了可能阻碍改革努力的政治机构。但是，这段历史包含着对当下具有潜在意义的重要教训：官员和大众皆承认体制处于危机中。这种普遍的认识才使得改革者能够克服既得利益的阻挠和对改革所蕴含的不确定性的恐惧。但中国的发展现状显然并未滋生类似的危机感。
政治经济机制的重要性
对中国当前政治经济机制的审视，彰显了当代中国启动重要改革的另一障碍。在中央以下政治权力的四个层级—省、市、县和镇—以下论断都将适用。
30年来的改革已经赋予了每个省、市、县、镇的领导以某种企业家方式行事的权力空间。他们获得了积极主动工作所需的灵活性，有了控制本地各种事务的权力（诸如法院、银行和党政机构的事务），他们有强烈的确保仕途顺畅的动机。为此，他们必须密切关注那些任命他们的上层领导的广泛偏好，而在官僚体系的每个层级都存在许多弹性空间。
假如对当前中国政治经济机制的这一审视大致无误，发动改革的困难之大很可能难以想象。现有体制对造就了预期成效的地方官员回报丰厚，它也给予了那些官员相当的自由度。此外，地方政治机器倾向于抵制任何寻求改变现状会造成其经济损失的新秩序。新的秩序需要高层领导在改革的具体细节上达成共识，予以重视，并且奖赏那些执行改革方案的人，对违抗者进行处罚，以便在现今的中国掀起新一波改革浪潮。
这意味着国家领导人要成为体制的改革者，不得不付出巨大的政治资本。在一个领导权更迭的时期，这尤为不可能。即使新一代领导人就任，他们也需要一至三年的时间才可以开始考虑改革事宜。
三、提高治理能力
许多中国学者提出了未来系统性改革的另一种方案。他们承认民主化转型的困难，但也意识到，为了维护社会稳定和使中国在通往财富与权力之路继续前进，系统性改良十分重要。
这些学者所开出的药方有：提高法律在经济和社会管理中的作用；更关注社会福利，以减轻不平等和增加大众的公平感；在中国共产党内部引入更多的民主技术手段。
这里提及的方案是依法治国（rule by
law），而非法治（rule of
law）。也就是说，更精心地制定法律，使得法律的质量更高。法律体系的质量将不断提升。但党认定为重要的事项将仍根据政治标准来裁决，这也会影响到法律在适用于官员时的标准尺度。
社会管理将会得以推进，社会保障体系与各种社会组织、社会机构的发展会获得更多的重视。这将降低可能导致社会不稳定的社会不平等，并且提升整个体制的正当性。
民主实践将会逐渐被引入党内。人们担心，鉴于现有的不平等状况、社会紧张和人民素质，完全自由的选举活动会激化社会矛盾。因此，要先在7000多万党员中展开民主实践，他们的受教育水平和政治觉悟毕竟更高。这些民主实践包括：增加党内协商、强化党的组织规则、提高党内和党的整体相对于公众的透明度。某些实践也将逐渐引入政府机构。例如公民对相关政府行为和决策的知情权。
提升治理能力的战略在接下来的一二十年内要成功地确保稳定和繁荣，面临着三个关键障碍。首先，上层从全局着眼有推动改革的动力，基层有应对日复一日的问题而改革的迫切需要。但是，政治体系的庞大中间层倾向于抵制任何有损官僚和其他既得利益的改革。缺乏严密的监督制衡机制—没有近似于民主转型的战略，这一机制极难确立—在省、市、县提升治理能力的任务不容乐观。
其次是当前政治体系存留的列宁主义元素，例如民主集中制原则和干部管理制度，它们很可能会限制治理改革的成效。这些原则及实践能助力于根深蒂固的既得利益，会消解旨在推动党内民主的改革创新的效能。
最后，这些改革很难缓解当前严重的经济与社会不平等状况。“十二五”规划及其后续方案加强社会保障网络建设和扩大其覆盖面的雄心令人印象深刻。但现有的政治经济机制将大多财富配置给了整个企业部门，尤其是国有企业，要改变这一现状有待进行根本性变革。腐败加剧了潜存的结构性不平等。没有监督制衡机制，没有依法治官，很难想象这些问题如何得到根本性解决。
总之，提高治理能力的战略确认了需要认真应对的重要领域，它内含着对可能导致社会失序的激进民主化战略的忧惧警惕。但它的风险在于，这些措施并不足以解决不平等、腐败、各个层级权力高度集中于个人、生态环境恶化、既得利益集团等核心问题，而这些问题的累积将可能带来更剧烈的不稳定。
四、结论
在中国，权力集中已在很大程度上被降低了，寻求共识已成为国家层次决策的倾向。这个国家正处在史无前例的增长阶段，综合国力与日俱增—这一形势相当不同于邓小平启动改革之时。体制已经演进到了新的状态，不同的利益群体，包括地方领导人，都在其中扮演了更有力的角色。在这种环境里，俞教授相信在未来仍然必要的各种改革—例如确立法治、深化民主、创建有活力而有效的公民社会—如何在全国范围内能从观念转化为政策，进而变成现实？
对这一问题并不存在单一、简明的答案。而本研讨会的论文所凸显的只是围绕着民主转型与提高治理能力战略而阐发出的种种讨论。
就上述分析而论，未来的重大结构性改革实际上将不得不主要是自下而上推动的结果。在各地成效显著的各种创新和实验，互联网的力量，社会对能更强有力保护个人权利乃至私人财产权的法制的需求……它们的汇聚将点燃改革的星星之火。如果这是现实，无论哪种全面战略被采用，对中国未来改革的思考都应该更关注如何以一种建设性的方式自下而上地推动改革，而不是假定必须如过去30年那样自上而下地改革。
（本文作者为美国布鲁金斯学会外交政策资深研究员、约翰·桑顿中国研究中心主任）
