23/04/2013 | 朱立群｜《外交学院学报》(京)2005年02期
近两年来，美国朝野上下以一种惊奇的目光密切注视着中国的亚洲外交。中国在朝核问题上的“穿梭外交”、与东盟的新型关系、与周边国家的睦邻关系、对东亚地区合作进程的推动等等，都成了华盛顿各个思想库和政策研究机构关注和讨论的焦点。中国的亚洲政策被一些人称为“新外交”、“积极外交”、“主动外交”。本文将近年来美国学界对中国亚洲政策的分析和评价进行总结，并对美国在中国亚洲政策影响方面最为关注的核心问题做一分析。
一、对中国亚洲政策的评价
分析近年来美国学界对于中国亚洲政策的讨论，从总的来说，积极正面的评价占居主导地位。对于这些评价，可以从4个方面加以总结：
（一）从怀疑到推进多边主义
许多美国学者认为，中国近些年来发生的最大变化之一，就是从多边主义的怀疑者，变成了多边主义的推动者。谢淑丽在“美中经济与安全审议委员会”作证时指出，“1994年以前，中国高度怀疑参加地区多边组织的意义，更愿意在双边基础上处理与邻国以及与其他主要力量的关系。中国担心任何亚洲国家的联合都会不可避免地将它作为最大的明显目标。”但是，在过去的10年里，中国“从靠边站变成了各种各样地区多边领域活动的积极参与者。不仅自己出面建立新的地区组织，还在其国家安全战略构想中给予多边合作以突出的地位。”[1]特别值得注意的是，“中国的多边外交已经不再是反应式和防御式的了”，它正在“信心十足地采取主动行动加强地区多边合作的建设。”[1]
中国从1990年代中期开始与许多国家建立“战略伙伴关系”的做法，也引起高度关注。一些人认为，像北京和俄罗斯的关系、中国东盟关系以及中国欧盟关系等，“都在不断超越象征性，日益发展成为更加深入地、可持续发展的、制度化的关系。”[2]
美国学者将中国在亚洲地区的多边外交，包括中国在亚太经合组织、东盟地区论坛、东盟10＋3机制、上海合作组织的行为， 以及中国在推动六方会谈解决朝核问题上的积极协调与磋商，看成是北京越来越主动培育符合自身利益的安全环境的举措，是以一种更加开放和互利的方式处理与周边国家的关系。他们认为，中国以多边主义方式建设与地区邻国之间更强有力的关系，同时又不使这些邻国和美国担心中国崛起的威胁，“这是一种十分精致的平衡行为，并且取得了某种成功。”[3]正是因为这些举措，“中国越来越被看成为一个好邻居、建设性伙伴和耐心的听众。”[4]
中国近年来参与解决危机问题的能力也备受关注。美国学者认为，在2002年印度和巴基斯坦关于克什米尔问题导致的危机中，中国在敦促双方避免危机进一步升级方面发挥了极为重要的“建设性作用”[5]。中国在朝鲜核问题上所表现的积极磋商和协调，不仅是中国危机处理能力的一种表现，而且表明中国外交发生了一种“革命式”的变化：那就是中国从过去的不愿意“干涉别国内政”，充当调停人，演变为主动参于国际事务，以便更好地维护自身利益。中国在朝核问题上的“这些主动举措表明中国彻底摒弃了十多年来在朝鲜核问题上的被动和推诿政策，说明中国正崛起为国际舞台上一个积极的角色，这预示了一个更大的转变，尽管这个转变在很大程度上还没有得到承认。”[6]
（二）不断加大经济外交的力度
许多学者认为，中国参与亚洲地区事务的新角度和新领域主要是经济方面。近年来，美国的中国问题专家和外交政策专家惊奇地注视着中国经济影响在亚洲地区的不断扩大。“中国正在成为一个亚洲其他国家能卖什么就买什么的买家，并因此而快速增加了自己的权力。中国已经变成了全球供应链中的一个关键部分，不断生产着供应北美、日本和欧洲的产品。”[5]由于中国的经济持续发展，亚洲地区新的经济格局已经出现。
中国在1997—1998年亚洲金融危机中坚持人民币不贬值，被一些学者认为是“中国外交政策从作风到实质都发生根本变化的分水岭”[5]。在这次金融危机中，国际社会包括国际货币基金组织对受金融危机打击的东南亚国家设置各种政治经济前提，美国“不仅与国际货币基金组织设定条件的这种有问题的做法有关联，而且被认为是想从东南亚国家的财政危机中捞取好处。”[7]（P635）而中国的做法与此正相反，它采取温和的政策，特别是坚持人民币不贬值的做法，向这些国家提供了强有力的、财政上的支持。美国学者不仅将金融危机中美国和中国的不同表现进行对比，他们还喜欢将2003年秋布什总统和胡锦涛主席几乎同时访澳进行对比，认为中国国家主席比美国总统更受澳大利亚人的欢迎，并认为这不仅仅是因为单边主义使美国影响力下降，更主要的是中国“美元外交”的成功。
中国利用经济手段不断促进和推动东亚地区经济一体化的发展，也是美国学者关注的焦点。2000年，中国和东盟开启了自由贸易区建设，2003年10月中国又提出建立中、日、韩“三方委员会”，研究建立3国自由贸易区并加强3国与东盟合作的问题。除此之外，胡锦涛主席在2003年10月访澳期间还提出了要和美国的盟友澳大利亚探讨建立自由贸易区的可能性问题。所有这些举措被认为中国正在变成亚洲地区一种新的“规范力量（normative power）”。这种规范地区事务发展的能力，来源于中国经济力量的增长和中国外交政策与行为的转型变化，这恰好与美国“9•11”后单边主义政策形成了鲜明对比。
（三）自信、自制的中国外交
中国正在以前所未有的形式、越来越深入地参与亚洲地区事务，在亚洲采取越来越多的主动行动，发挥越来越重要的领导作用，而这样的政策主要“来自于中国越来越自信。”[8]这样一种认识具有一定的普遍性。
一些中国问题观察家认为，从中国政府公开发表的报告可以看到这种自信的发展。从1995年11月中国第一份公开发表的关于军控和裁军白皮书，到1998年7 月的第二份国防白皮书，再到2000年的第三份国防白皮书，中国都不点名地将美国看成是当今世界霸权主义、权力政治和冷战思维的代表，是维护世界和平的障碍，是世界不稳定的根源，表现出对国际形势的担心和被动的反应。但从2001年以后，中国的新安全观和地区安全战略不再完全表现为反应式，而是从比较多的担心转为更多的自信。2002年的国防白皮书是这种自信的典型表现。“中国看起来日益认识到了自己在这个地区政治经济上逐渐增长的重要性，这帮助它以一种更自信、更成熟的方式处理对外政策。”[9]（P79）
中国外交不仅表现出了自信，在与周边国家的关系中还包含了很多自我约束行为。例如，他们观察到，“在整个九十年代，中国采取实际行动解决历史上一度曾引起中国与邻国之间紧张关系的若干领土争议问题。从1991年起，中国解决了同哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、老挝、俄罗斯、塔吉克斯坦和越南之间的边界冲突，有时甚至是以对自己不利结果作为条件完成的。实际上，在多数协议中，中国仅得到了50％或者更少的争议领土。如在解决塔吉克斯坦从苏联继承的有关帕米尔高原的长期争议问题时，中国仅收回了28000平方公里争议领土中的1000平方公里。”“北京在处理诸如西沙群岛、南沙群岛和钓鱼岛等岛屿存在的海上领土争议时，同样也采取了比较现实的态度。尽管中国仍然坚持对这些岛屿的所有权，但现在它一再承诺在国际法的基础上和平解决这些争端。”[6]中国对西部邻国的外交表现得“更灵活、更负责、更具约束性。”[10]
这种自信和自制不仅表明“北京对待全球事务的狭隘和被动态度的重要演变”，而且说明中国外交已经开始摆脱“受害者心态”的影响，正在以一个负责任大国的定位行事。
（四）亚洲外交目标清楚、日益系统化
过去，在许多美国学者眼中， 中国并没有一个前后连贯的亚洲地区政策[11]（P158）。有的只是与完全不同的亚洲各国发展不同的双边关系的集合。现在，在一些美国学者眼里，中国的亚洲政策正在不断地系统完善。有学者甚至将中国的亚洲政策概括为“建立在合作安全、对话、经济互利基础上的”遍及中国周边360度的“安抚”外交[5]。他们认为，中国这样做的目的，第一是营造积极有利的稳定环境，消除或降低对中国利益的威胁，以使北京能够从容面对和解决来自内部经济、政治和社会各个方面的挑战。第二是为了小心谨慎地处理日益增长的财富和权力带来的影响，让周边国家相信中国的发展是友善的，会给周边国家带来相互受益的结果。同时，“中国希望处于一种具有足够力量的地位，以便这个地区的其他国家在决定自己政策的时候考虑到中国的利益和权利”[12]。第三是为了更好地处理与美国的关系，尽可能地采取应付、合作的办法避免与美国对抗。因此说，中国的亚洲政策是具有明确战略目标的政策。中国的地区战略，“就是培育一个稳定和相对有效的周边安全环境，同时培育一个可以被广泛接受的地区领导地位。这个领导地位的含义包括普遍接受中国在国际问题上的原则立场，中国与地区整体的关系可以成为平衡与美国关系的砝码”[10]。
正是在这样的明确目标下，中国才一方面提出新安全观，另一方面开始与几乎所有周边国家和世界大国建立伙伴关系。并加强与周边国家领导人的交往，建立地区组织，如上海合作组织，参与多边对话和机制等[10]。上海合作组织的建立表明了中国“对多边主义更加接受，并表现出建设一种将美国排除在外的重要安全与外交结构的兴趣。”[3]
美国学者对中国现行亚洲政策的评价总体上说比较积极，与1990年代中后期相比发生了很大的变化。在他们密切关注中国亚洲政策变化的背后，是他们对亚洲地区结构变化趋势的关心，对美国在亚洲地位和影响力下降的担心，特别是与他们对中国长期战略走向的判断联系在一起的。
二、中国亚洲政策对美国和地区结构的影响
中国亚洲政策的变化和成功，对美国和亚洲地区结构的意义和影响是什么？这种政策究竟意味着中国的深刻质变还是中国在战术层面的变化？这是两个相互关联的问题，也是美国朝野上下首要关注的核心问题。对此，在美国学者中间有着不同的解读和认识。
（一）中国亚洲政策是质变还是量变？
中国引人注目的亚洲政策与过去相比是“新外交”或者“积极外交”。但是，透过中国新的亚洲外交看待中国的变化，看待中国与美国的关系，这究竟意味着中国已经发生了质的深刻变化，中美之间会有更多的合作，还是意味着中国的变化只是战术层面的变化，中美关系仍然存在着相当多的不确定性？对这些问题的分析，有3种不同的看法：
1.会带来更多的冲突。第一种看法认为，中国的亚洲政策并非意味着中国会变得对美国更加友好与合作，反而有可能导致中国和美国在亚洲地区争夺主导权和领导地位的斗争更加激烈。这是由美国和中国的战略利益冲突决定的。持这种观点的人认为，中国长期首要的战略目标是将美国赶出亚洲，确立自己的统治地位。随着中国在亚洲的崛起，必将和美国在这个地区为争夺影响力和主导权发生更多的矛盾和冲突[13]。一些“人将中国和美国在亚洲地区的政策看成是冲突的零和游戏。如果中国的权力大了，我们的权力就相应地减少了。如果（东南亚）国家与中国的关系好了，他们对我们的帮助就会变少，对美国基地的支持也将越来越少。”[14]这一派可以被称作冲突一派。
2.中美可以在亚洲合作双赢。第二种意见认为，中国的亚洲政策表明中国领导人已经接受了关于经济相互依存和全球化为中国带来了好处的看法，而且也接受了美国的全球领导地位为中国在国际事务中也带来了一定好处的说法。中国领导人已经认识到与美国合作的立场可以最大限度地服务于中国的利益，并给中国带来增长的财富和权力。因此，如果中美可以维持一个相对稳定的双边关系，美中可以在亚洲形成双赢结局[15]。如沈大伟就明确指出，“亚洲足够大到两个力量同时发挥它们的影响和展示它们的力量。”“如果两个力量拥有一个积极的、合作的双边关系，处理好他们之间的分歧，控制好台湾问题，这将加强地区的稳定、安全和发展。而且，中国融入整个地区将使中美关系处于适度的条件下，并变成促使中美关系稳定发展的强大力量。”[4]在这派意见看来，中国在亚洲地区的积极发展，特别是融入地区建设，将为美中关系提供一个“共赢”的局面，而不是“零和”游戏下的冲突。
当然，也有学者从另外一个角度探讨中美是否冲突的问题。他们认为，美国不会将中国在亚洲的崛起看成是威胁，因为“这个崛起是发生在美国巨大力量的阴影下，而且这个巨大的力量还在扩展。”[16]他们认为，“9•11”以后， 美国在该地区的介入能力并没有像有些人担心的那样在不断地下降，而是在不断提升。以中亚地区为例，“美国可提供的军事、经济、技术、和政治能力对于中亚国家来说远比他们希望从中国那里得到的要多的多。所以中国将很快在中亚地区被推至边缘化的地步。”[17]因此，美国在亚洲地区的影响力并非像冲突派所强调的那样随着中国影响力的上升而下降。
3.中国的亚洲政策只是权宜之计。第三派意见认为，中国的亚洲政策充其量是一种临时性选择，而且主要原因是美国的强大和强硬政策导致了中国政策的变化。“中国领导人现实地认识到直接对抗或抵制美国在亚洲的影响将只能带来反作用，至少在可预见的未来是这样”[18]。也就是说，美国的权力和政策在中国的地区政策中起着重要的作用。这些人也看到了中国领导人对经济相互依存和全球化的新认识，也清楚表示中国相信与美国保持稳定合作关系的重要性，但是他们更重视和强调构成这些变化的影响因素。他们认为，中国亚洲政策的新变化是外界压力的结果，是一种临时性的权宜之计[19]。这种权宜政策主要基于成本－收益的分析估算，特别是建立在对美国权力和影响的深刻怀疑之上。
这一派观点认为，整个1990年代直到现在，中国对美国的怀疑以及对美国的负面看法仍然深刻地存在于中国的精英之中，甚至存在于学术界和政策界的美国问题专家当中。所以，中国的亚洲政策以及对美国态度的缓和，并不能简单地看成是战略上的变化，而应该看成是战术变化，是一种按照成本收益评估后个案处理的做法。从这些做法，可以看出中国并不是一个“负责任的”力量——即在安全和政治事务上全面接受国际规范，而更多的是一个“反应式”力量，在变化中小心运作寻求保持长远利益。这是一种更精致的、不直接反对美国对亚洲和世界事务统治的做法[12]。
中国的亚洲政策是强权下的权宜之计，还可以从以下几个方面佐证：第一，中国在亚洲地区与美国的妥协是有限的，说明中国的政策从长远看仍然在于削弱美国在中国周边的影响。如中国在伊拉克战争问题上和法国公开站在一起对美国表示怀疑和反对；在台湾问题上，中国的做法也和美国的想法相去甚远。第二，中国的民族主义和反美情绪，限制中国领导人“学会”与美国在亚洲地区采取更加广泛的合作。第三，中国在许多领域以牺牲美国和其他东南亚国家利益为代价建立自己在这个地区的影响。中国和东盟的10＋3 机制及上海合作组织都是用来排除美国和其他外部力量的机制[12]。因此，“美国必须清楚，随着中国的影响力不断增长，中国将寻求削弱美国在亚洲的影响力，同时美国也要认识到美国与中国的直接竞争不会受到这个地区国家的欢迎。因此，比较好的办法是要更有效地控制美国国内加剧美国与亚洲关系复杂化的政策冲动，美国高层要更连贯一致地关注这个地区的发展趋势和美国利益，建设性地树立美国作为该地区最重要的经济和安全伙伴的地位。”[18]
（二）中国亚洲政策是否改变了地区的权力结构
随着中国国力上升和亚洲地区政策的实施，许多人开始关注地区权力结构的变化。是否出现了新的“以中国中心的格局”是这种关注的核心。不管怎么说，越来越多的中国问题专家相信，随着中国军事上日益现代化，经济上日益成为亚洲地区的增长发动机，以及安全上越来越积极参与多边安全机制，“中国将越来越有可能变成一个在地区内或在像美国这样的、在亚洲地区拥有自身利益的大国中间能够有效追求自己国家目标和国家战略的力量[19]。“中国的邻国开始越来越将北京看成是地区的领导，或者至少努力考虑中国的利益和关注，因而一个新的地区秩序正在形成，”这一点是毫无疑问的[20]。没有人否认，“中国日益增长的力量和权威正在改变这个地区的活力，塑造一个新的亚洲体系。”
那么这个新的亚洲格局是个什么样的结构特征？对此，出现了许多不同的说法：例如“中国中心格局”、“美国主导格局”、“多边参与格局”、“中美共治格局”、“大陆海洋分治格局”等等。比较普遍的看法是，“中国中心格局”还远没有成型。将来是否出现也要看中国的政策及其环境因素。一些学者认为，现在的亚洲仍然是美国主导的局面，特别是在安全方面。但是，他们也不得不承认，美国的影响力确实在走向衰落。因此，将亚洲地区模式描述为“一个复杂的、多层次结构”可能比较合适。在这个结构中，随着中国积极地、有选择地卷入地区事务，它的中心地位开始上升，其表现出来的软权力也开始在亚洲地区发挥重要作用[20]。
在关于亚洲地区结构的讨论中，可以明显感觉到美国对于中国在亚洲地区崛起的强烈关注，这种关注的背后是对美国地位的担心和对美国现行政策的忧虑。许多学者认为，中国的政策之所以能够在亚洲地区取得成功，主要是因为美国专心“反恐”导致政策空白被中国填补。因而，在对中国亚洲政策高度关注的同时，他们中的许多人对布什政府的亚洲政策提出了尖锐地批评，认为布什政府对亚洲地区经营太少，除了反恐议题之外，没有在这个地区做出更多的经济和外交上的努力，没有关注地区的制度建设。同时，布什政府的政策使得美国即使是在自己的盟国眼中也变成了一个越来越难以预测的权力[21]。正是美国政策的缺失和存在的问题，导致美国在亚洲高唱的反恐论调及其相关行动，和者较少，缺少吸引力。
总之，美国学术界目前对中国亚洲政策表现出了极大的关注，这种关注会随着东亚地区合作的进一步发展而不断升温。对于中国在亚洲的做法，美国表现出一种矛盾心态，既赞赏又担心，既嫉妒又怀疑，一方面肯定中国外交的转型变化，也希望中国发生这种变化，但另一方面又害怕这种变化最终会动摇美国在这一地区的地位。美国的政策精英至今没有达成一致的地方是，通过什么方式才能有效应对中国在亚洲地区的上升，稳定住美国在亚洲地区的地位和影响。
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[19] Robert Sutter.“China's Regional Strategy: An American View”,speech at the conference“China and Asia: Towards a New Regional System”,Dec.5—6,2003,at the Elliott School of International Affairs,The George Washington University;Robert Sutter,“China Remains wary of US-led World Order,”YaleGlobal online,June 8,2003.
[20] David Shambaugh's concluding remarks at the conference“China and Asia: Towards a New Regional System”,Dec.5—6,2003,at the Elliott School of International Affairs,The George Washington University.
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